新时代全面深化改革之战略及策略的国家审计研究——以旅游扶贫审计为例

汤二子

(南京审计大学 经济学院，江苏 南京 211815)

一、引言

在新的历史方位下，全面深化改革仍然是解决社会主要矛盾的必由之路，这是中共十九大做出的明确宣示。在中共十八大以后，最高决策层推进中国改革的决心、勇气与毅力举世瞩目，中共十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,正式确立了全面深化改革这一国家战略。全面深化改革为实现中国梦提供了强大动力及有力保障。新时代的这次改革既秉承改革开放以来解放思想的总体思路，又具有新的历史使命与历史责任，其复杂程度、敏感程度与艰巨程度丝毫不低于40年前的改革。“用壮士断腕的决心继续推进改革”表明了最高决策层对推进全面深化改革绝不动摇的决心。在全面深化改革的具体执行过程中，需谨慎解决各种实际问题。中华优秀传统文化《周易》革卦中所包含的“革言三就”思想值得借鉴，“革言三就”意指具体的改革措施不能急于求成，必须小心谨慎地持守中道(蒋强 等，2010)。在全面深化改革的过程中，统筹兼顾人民群众的利益关系需要“革言三就”的谨慎策略。

全面深化改革是解决新时代社会主要矛盾的必由之路，而全面深化改革需要大力推进国家治理体系和治理能力现代化。国家审计是国家治理体系中的“免疫系统”(刘家义，2012)，也是推动国家治理现代化的重要保障(刘家义，2015a)，所以新时代全面深化改革离不开国家审计。中共十九大报告中指出的“改革审计管理体制”，意味着要通过变革审计体制以解决新的社会问题，进而服务于国家顶层设计。胡泽君(2018)强调，审计既要敢于和善于发现问题，更要积极推动解决问题。2018年3月成立的中共中央审计委员会，就是要充分发挥审计的监督与决策议事协调作用。

在全面深化改革过程中，国家审计如何发挥作用呢？国家审计如何保障全面深化改革顺利向前推进呢？全面深化改革需要“壮士断腕”战略与“革言三就”策略，本文首先从理论上阐述国家审计的作用以利于政策实践，然后以“旅游扶贫”作为案例，探讨国家审计如何确保决策得以贯彻实施，进而为推进全面深化改革向前发展提供实践经验。

二、改革战略制定与国家审计

“改革开放只有进行时，没有完成时”，改革开放是党和人民大踏步赶上时代的重要法宝，是决定当代中国命运的关键一招(王伟光，2015)。新时代全面深化改革符合历史发展潮流，符合最广大人民群众的根本利益，中国共产党及其最高领导人以“壮士断腕”的决心与勇气坚决推进全面深化改革，这是国家战略。同时，全面深化改革是中国进一步走向世界，彰显中国特色和文明魅力并增强世界影响力的一场“深刻革命”(李振，2015)。将新时代全面深化改革称为一场“革命”彰显了最高决策层具有革除制度上各种弊端的勇气。社会主义国家具有制度优越性，但某些具体制度上的弊端会阻碍社会主义优越性的充分发挥(陈锡喜，2014)。全面深化改革就是要扫除一切阻碍社会主义优越性发挥，对人民群众根本利益具有消极影响的制度障碍。只要找出这些障碍，中共中央就会以“壮士断腕”的战略决心对其进行变革。在全面深化改革的进程中，寻找到不适合中国经济与社会发展的各种制度障碍是必要的，而国家审计对此大有作为。审计监督是《中华人民共和国宪法》所确立的，具有法律上的绝对权威性。中共十九大之后不久就组建了中央审计委员会，审计职能得到强化，国家审计服务于改革战略制定的权力边界也随之扩大。全面深化改革旨在解决新时代中国社会的主要矛盾，而国家审计作为国家治理的基础，也是保障全面深化改革向前推进的国家治理体系中的“免疫系统”，时任审计长胡泽君(2017)提出要把审计监督的着力点聚焦于促进解决发展不平衡不充分的问题上来。因此，国家审计在新时代所需承担的职责变得更为重要。

根据审计职能，国家审计对相关政府机构及企事业组织的财政财务收支及相关经济活动、领导干部经济责任履行等领域具有监督权力与责任。如果发现存在不真实甚至不合法的现象，国家审计需要连同相关部门进行处理。处理相关责任人并非国家审计的主要目标，其最重要的是发现各类违规违纪现象背后的制度根源，从而协助中央顶层设计者变革相关的制度。国家审计最艰巨的责任是评估相关财政资金的使用效益，这需要极其完备与复杂的评估程序。从结果导向看，如果政府部门完全按照政策使用财政资金，一般不会存在违规违纪行为，但其所能取得的效益或许不是最高的。这表明当原有政策无法充分发挥财政资金的作用时，应该要以“壮士断腕”的勇气对其进行变革。国家审计职责含有检查中央政策的落实与执行情况。中央所制定的战略政策，地方政府与行政部门必须无条件贯彻执行。如若国家审计发现执行者没有贯彻落实中央的战略部署，就应积极寻找造成“上有政策，下有对策”的制度性原因。在全面深化改革的过程中，如果符合最广大人民群众根本利益的新政策得不到有效执行，那么人民的利益就会受损，改革也必然会严重受阻。审计监督纠正地方政府与执行部门偏离中央政策的行为是中央能以“壮士断腕”勇气推进制度改革的保障。国家审计应迅速且准确地找寻出阻碍政策执行的各种“抗原”(晏维龙，2016)，以便让顶层设计者配制出可以消灭这些“抗原”的“抗体”，充分发挥其“免疫系统”功能。“为国之道，有似理身，平则致养，疾则攻焉”[注]孙启治，《〈政论 昌言〉译注》，中华书局，2014年第1版，第35页。，国家审计能够像人体免疫系统那样在治国中发挥作用，如果审计显示相关政策是“平”的，即有利于新时代全面深化改革，那就应该对其“致养”而坚持下去；如果发现某些政策是“疾”的，即不利于新时代全面深化改革，那就应该“攻”它，即要以“壮士断腕”的决心予以改革。

全面深化改革需要依赖人民群众，因为人民群众是历史的创造者，是全面深化改革的最终决定力量。如何将人民群众的智慧和力量凝聚到全面深化改革的进程中，这是决定新时代全面深化改革成败的关键。推进改革必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，这是必须牢牢把握的(黄奇帆，2013)。中共十九大报告指出，新时代中国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，因此要将能否提升人民群众美好生活需要作为评价政策好坏的标准。有利于人民群众美好生活需要的政策应该得到保留并大力推广，相反，不利于这种需要的政策就应以“壮士断腕”的决心予以变革。从社会主要矛盾的表述来看，造成人民群众美好生活需要得不到满足的根本原因在于不平衡不充分的发展，因此国家审计应该充分利用自身对经济与社会发展所拥有的监督优势，查找导致不平衡不充分的发展的原因，以此协助中共中央进行变革。

在新时代，中国共产党领导下的各个领域内所开展的全面深化改革作为最高顶层设计，必须以“壮士断腕”的决心不断加以推进，国家审计所提供的协助必不可少。

三、改革策略选择与国家审计

中国改革无论到何时都必须坚持四项基本原则，即全面深化改革必须坚持正确的政治方向。新时代中国共产党的全面领导确保了改革始终沿着正确方向发展，中共中央领导集体为全面深化改革制定了宏伟蓝图。在制定改革决策时，其过程必然是细致谨慎的，可用《周易》中的“革言三就”思想予以概括。拥有“壮士断腕”的气魄推进改革向前发展，离不开“革言三就”式的谨慎谋划。同样，离开中共中央的改革战略，缜密的策略谋划又会显得苍白无力，即对改革“壮士断腕”的决心使得对改革“革言三就”的谋划与思索拥有了现实意义。总之，在全面深化改革的过程中，“革言三就”的谋划与“壮士断腕”的果断相互促进，共同推动改革向前发展。“革言三就”的谨慎谋略，在解决改革执行过程中的具体问题时显得尤为重要。执行任何改革决策的后果，从利益“蛋糕”总量视角看无外乎有三种可能，即导致社会总体利益“蛋糕”变大、不变或变小。“革言三就”策略意味着对这三种情形所对应的改革决策要有不同的处理机制，国家审计所发挥的作用体现在它能够确定具体的情形。在新时代，国家审计还需监督这三种情形对改善人民群众美好生活需要会产生何种影响。

如果某项改革政策能够增大社会总体利益“蛋糕”，从福利经济学角度看，这种改革至少具有潜在帕累托改进机会。对于利益受损者来说，利益增加者通过再分配利益增量至少能让受损者利益保持不变。“革言三就”策略意味着政府部门要在改革中谨慎思索如何分配利益，国家审计通过相对独立的评估可为政策执行部门提供参考。全面深化改革的出发点和落脚点在于促进社会公平正义、增进人民福祉。如果某项政策措施能够增加社会总体利益“蛋糕”，但却会损害社会公平正义，即广大人民群众的福祉得不到改善，只有少数人能够享受政策红利，那么这种政策就需谨慎对待。国家审计通过准确掌握社会与经济的各方信息，能够全面评估改革措施对社会各个群体利益的影响，协助顶层设计者预防少数人利用改革中可能存在的某些不完善之处为自身谋利。要“让人民对改革有更多获得感”，所以广大人民群众的利益是否得到改善是衡量改革成败的关键，只会增加少数人利益的改革不是新时代全面深化改革的目标。国家审计要严格监督地方政府与部门在执行改革时是否将人民群众的利益放在首位。

如果某项改革政策不会改变社会总体利益“蛋糕”，那么它的社会价值只能诉诸于利益再分配过程。新时代全面深化改革的主攻点是消除那些阻碍社会主义优越性充分发挥的制度，这类制度具有的共性特点是只有少数人可从中获益。全面深化改革要冲破这些利益固化的藩篱，让人民群众真正获得改革的红利。因此，有利于人民群众福祉增加的利益再分配改革政策，尽管不能提高整个社会的利益，但利益转移到绝大多数人民群众手中也是符合时代诉求的。国家审计可以甄别这些利益再分配改革措施的执行情况，让改革执行者能够以“革言三就”的谨慎态度推进改革。比如，新时代的民生建设中具有很多转移支付性质的惠民政策，民生审计成为新时代维护民生建设的一大保障(徐向真 等，2018)。

如果某项改革政策降低了社会总体利益，仅从效率角度看，这种改革一般不具备实施的经济与社会基础。不过，如果将政策评估视角扩大到维护公平与正义层面，那么这些改革措施也有某种实行的必要。国家审计监督与评断这种改革措施时需细致且准确，因为存在潜在帕累托改进的可能。然而，理论上存在帕累托改进的可能并不意味着实际中可以操作，如利益究竟如何核算以及如何进行补偿等都是操作难题。国家审计应该准确评估各种政策选择的优劣性，同时兼顾短期与长期收益的变化，协助政策制定者以“革言三就”的谨慎态度选择最优化的改革政策。

在新时代如何贯彻执行具体的改革政策，需要统筹兼顾各方面利益，即“革言三就”地考察改革的后果。国家审计所得到的社会与经济信息能够让政策执行者更好地利用“革言三就”去选择改革策略。

四、国家审计变革

新时代全面深化改革的首要特征就是改革的全面性，涉及经济、政治、文化、社会、生态文明以及党的建设各个方面。国家审计作为国家治理的基础，属于政治领域内的一种制度安排，无疑包含在改革对象之中。中共十九大报告明确提出要“改革审计管理体制”，这意味着新时代国家审计必须随着经济与社会的不断发展而变革。中共十九大之后，中共中央审计委员会的组建就是国家审计变革的一大产物。审计署于2018年6月19日公开发布《长江经济带生态环境保护审计结果》，对包括云南、四川等在内的11个省市如何贯彻中共中央与国务院对长江经济带发展的战略决策部署情况进行了客观评价，对审计发现的问题予以深刻揭示，这是国家审计在国家治理中发挥重要作用的一大实践例证。

在中国特色政治环境下，国家审计是国家治理体系中的“免疫系统”。“风者，百病之始也，清静则肉腠闭，阳气拒，虽有大风苛毒，弗之能害”[注]姚春鹏，《〈黄帝内经〉译注》，中华书局，2016年第1版，第32页。，社会和人类机体一样也会感染各种“大风苛毒”，国家审计就像机体内可以卫外的阳气一样，能够抵御各种侵害经济与社会的不利因素。从病理学上看，免疫系统要发挥疗效，就必须准确找到危害机体的各种抗原，然后根据抗原为机体提供适合的抗体。任何改革政策都会让经济与社会发生变化，如果没有变化也就不是所谓的改革。在改革前，国家审计对某一政策的监督已经形成了固有机制，确保其能准确找到危害社会的各种“抗原”，进而为国家治理提供“抗体”。当改革使得这一领域中的政策结果或政策发挥路径发生改变之时，原先的国家审计监督机制就未必能找到新出现的“抗原”。因此，国家审计在理念、措施、功能区划以及程序结构等方面都要随着时代发展而变革。例如，新时代大数据审计逐渐在国家审计领域中崭露头角，而大数据技术依然在创新与完善，因此大数据审计必然也处于不断变革之中。再如，当前国家提倡绿色环保以建设“美丽中国”的战略，而在改革开放之初国家将经济建设放在首位。在“唯GDP论”的时代，国家审计将关注点集中在GDP及其增速的核算上，进而形成了一整套监督机制。在新时代，国家审计应将更多的关注点聚焦于节能减排等领域的核算上。因此，“唯GDP”时期所形成的国家审计监督运行机制无法完全适用于新时代，必须进行变革，唯有如此才能为政策执行者提供准确的参考资料。为应对新的经济与社会发展形势而开展的国家审计变革，有助于顶层设计者确立“壮士断腕”的改革战略与选择“革言三就”的改革策略。科学研究为国家审计积累的知识储备，能进一步指导审计实践，协助“改革审计管理体制”。

总之，在新时代全面深化改革进程中，国家审计本身也需变革，确保其能及时找到危害经济与社会发展的各种新“抗原”，充分发挥国家审计的决策议事协调职能。

五、实践案例：旅游扶贫审计

新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为社会主要矛盾，解决数量庞大的贫困人口问题是党中央关注的焦点之一。只要贫困没有被彻底消灭，中华民族肩上的重担就很沉重。“以精准扶贫为核心，以内源扶贫为根本”的反贫困思想(刘义圣 等，2016)，激励着全国人民向贫困发起总攻。2018年3月5日，李克强总理在第十三届全国人大第一次会议上所做的《政府工作报告》中提出过去5年里全国贫困人口减少了6800多万，脱贫攻坚取得决定性进展。已经取得的脱贫成绩使得决策者以“壮士断腕”的决心支持新时代的扶贫政策。类似“坚决打赢扶贫攻坚战”这种标语在云南著名旅游路线“大理—丽江—香格里拉”随处可见。云南省贫困人口总数位居全国第二，其扶贫脱贫任务极为繁重。“绿水青山就是金山银山”，独特的地理与自然环境资源意味着云南蕴藏着巨大的旅游潜力，由此发展旅游业成为云南省扶贫脱贫的主要举措。“知者乐水，仁者乐山”[注]陈晓芬，徐儒宗，《〈论语 大学 中庸〉译注》，中华书局，2015年第2版，第70页。，在很多地区，发展旅游业已成为其摆脱贫困的重要机会。制定出一些新的符合顶层设计的旅游扶贫政策是全面深化改革向前推进的组成部分。中国大约70%的旅游景点及接近一半的国家级风景名胜区分布在较为贫困的农村地区(李佳 等，2009)，使得发展旅游业与扶贫工作天然地联系在一起，这对开展旅游扶贫极为有利。中国国家审计监督体系具有全面性，即只要涉及公共资金、公共资产以及公共资源的使用和管理，涉及公众利益，就必须接受审计监督(刘家义，2015b)。旅游扶贫资金是公共财政资金的组成部分，财政资金审计“全覆盖”战略意味着国家审计应该监督旅游扶贫资金的使用情况。同时，旅游业发展也会牵涉自然资源的使用与开发，这种公共自然资源的使用也需接受国家审计的监督，如自然资源资产离任审计等。那么，国家审计如何在旅游扶贫政策中发挥协调与监督作用呢？接下来分别从战略制定与策略选择方面进行探讨，同时还将考察旅游扶贫战略与策略的反馈机制即政策效果审计。

(一)旅游扶贫战略审计

旅游扶贫战略包含两个子领域，其一是扶贫，其二是旅游。扶贫是目的，旅游是手段。某个地区能否实施旅游扶贫战略，首先要评估该地区是否贫困，如准确核算该地区贫困人口数量及其占总人口百分比等信息。这些统计工作需要政府多个部门协同完成，而国家审计相对独立的监督可以确保核算的准确性。如果测算结果显示某个地区已经脱离贫困，那么该地区发展旅游业只是其发展服务产业的一部分，不能为其制定旅游扶贫战略，已制定的旅游扶贫战略也应果断地进行改革。如果测算结果表明某个地区的确属于贫困地区，那么制定旅游扶贫战略才有意义。要想对贫困地区制定出合适的旅游扶贫战略，国家审计机关应该连同政府其他部门共同研究该地区的旅游潜力，评估其资源特色与生态环境优势。顾名思义，贫困地区在经济与社会发展方面要落后于发达地区，因此单纯以现代化为主要特征的旅游形式很难在贫困地区发挥巨大作用，如建造大型商场开发以购物为主要特征的旅游形式完全不适宜于某些贫困山区。贫困地区发展旅游业一般要借助大自然的馈赠，如云南丽江玉龙雪山风景区之所以能吸引游客，就是因为大自然赋予其特色的雪山资源。这些自然资源与生态环境通常不以人的意志为转移，能否将其转化为旅游景点，需要国家审计等政府机关进行准确评估。如果某个贫困地区不存在任何可供游览的自然环境优势，也不具备历史人文遗产，则这些地区很难发展旅游业，遑论对其制定旅游扶贫战略。

国家审计应该评估贫困地区发展旅游业的潜在收益与投入成本之间的关系。尽管大自然直接赋予其可供观赏的特色自然与生态资源，但一般也需借助人类力量进行投资建设，之后才能用于旅游观光，如云南丽江的玉龙雪山需要铁索缆车将人送到山顶才能观看雪山的美景与感受气候快速变化的自然环境。旅游投资需要的大量固定沉没成本，一般由政府进行投资。如果某些旅游开发项目所要投入的成本难以通过旅游效益收回，那么该旅游扶贫战略就应谨慎对待。不过，对于旅游收益，不能简单地只计算游客所支付的游览门票，还需考虑实施这种旅游扶贫战略所带来的脱贫人口数量与贫困人口能从发展旅游业中所获得的预期收益，完成这些工作均可诉诸于国家审计。如果评估结果显示旅游扶贫战略的预期收益超过成本，那么该地区的某些旧政策就应变革到旅游扶贫战略上来；相反，该地区的旅游扶贫政策就需要变革。国家审计还应该评估旅游与其他手段在扶贫方面的不同预期效果。自然界赋予贫困地区的绿水青山具有多种用途，旅游仅仅是其中的一个方面。将扶贫作为政策目标时，还应测算其他手段是否具有更好的脱贫效果。比如靠近海岸线的贫困地区，开通水运码头是否比开发水上旅游更有益于提升人民群众的福祉，这需要战略制定者仔细考量。在建设美丽中国的前提下，旅游业的低污染性使其更具发展前景。国家审计进行评估时不能忽视不同战略对环境的差异化影响，因为环境危害对社会发展造成的不利影响丝毫不亚于贫困问题。总之，国家审计能够协助顶层设计者考察某一地区是否属于贫困地区，评估该地区的旅游发展潜力，估算发展旅游的预期收益能否弥补成本，计算旅游扶贫相对其他扶贫措施的效果等。只有在上述问题得以妥善解决后，顶层设计者才能制定出合适的旅游扶贫战略，以“壮士断腕”的决心改革不利于该战略实施的制度障碍。

即使某地区适合执行旅游扶贫政策，国家审计还应为顶层设计者统筹全局提供决策协调。因为整个国家存在众多符合实施旅游扶贫战略的贫困地区，如何在它们之间合理安排发展次序呢？财政扶贫资金应该按照何种方式拨付给这些地区呢？根据资源稀缺性原则，财政资金不可能在同一时点满足所有贫困地区的旅游扶贫战略。因此，应该根据贫困人口特点以及旅游净收益等多种信息，确定不同地区之间旅游扶贫战略实施的次序，而这需要依赖于国家审计的评估。仅仅依靠地方政府的请示报告，难以在全国范围内权衡如何在不同地区之间统筹拨付旅游扶贫资金，因为地方政府具有从上级政府乃至中央政府获取更多财政资金的激励，这很容易造成战略偏误。国家审计通过对不同地区进行相对独立的评估，所得到的审计报告对顶层设计者做出科学的旅游扶贫战略决策具有重要参考价值。

国务院办公厅2015年8月发布《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》(国办发〔2015〕62号)，提出到2020年全国每年通过乡村旅游带动200万农村贫困人口脱贫致富，可见旅游扶贫得到极大重视。在新时代制定与实施旅游扶贫政策，必然会与原有的某些政策产生冲突。如果国家审计评估认为旅游扶贫战略是有效的，那么顶层设计者就会以“壮士断腕”的毅力改革原有政策，制定与实施旅游扶贫战略。

(二)旅游扶贫策略审计

由于旅游扶贫所涉及的对象与管理部门非常庞杂，因此要以“革言三就”的谨慎态度处理各种实际问题。扶贫的对象是贫困人口，而旅游业所服务的对象却是前来贫困地区游玩的旅行者。旅游扶贫战略的总体思路是政府提供财政资金开发旅游景点与建设配套设施，贫困地区民众直接或间接参与当地旅游建设并提供劳务，各地旅行者前来旅游并购买当地旅游产品。贫困人员需要通过参与各种事务性活动以赚取收入，如从事住宿、交通、餐饮以及导游等服务，这样才能让旅游服务于脱贫。旅游及其衍生品市场中的供给者与需求者通过货币选票显示偏好，市场均衡的结果是旅行者得到自己想要的旅游服务，贫困民众得到与自身劳动供给相一致的货币收入。为有效避免旅游扶贫实施过程中可能遇到的各种风险，国家审计提供监督是必要的。下面，将代表性旅行者从出发地前往贫困地区旅游直至离开看作整个旅游过程，阐述国家审计如何协助政策执行者谨慎地选择策略。

通常，旅行者是从各地前往贫困地区，因此交通基础设施建设及其服务质量会对游客流量产生重要影响。即使贫困地区的景点建设取得了重大突破，拥有吸引游客的特色旅游项目，但如若交通配套实施无法满足需求，也会导致旅游业萎缩。因此，旅游扶贫的关键一环是要想发展旅游业，连通景区与主要交通城市的道路及停车场等基础设施建设必须到位。实施旅游扶贫战略的地区一般地处偏远，山峦重叠的地理特点使得道路建设尤为困难，所以道路建设成本要计入旅游扶贫总成本中，其带来的收益流量也应算进旅游扶贫总收益中。道路建设与维护可依托贫困地区的劳动力，如直接选用贫困人员从事道路建设，为其支付工资，进而帮助其逐渐脱贫。国家审计提供监督，协助执行部门选择适当的策略以扩大贫困地区人口参与道路建设与维护工作。对于前往贫困地区景点的非“自驾游”游客，可鼓励符合驾驶资质条件的贫困地区人员提供交通服务。游客到达贫困地区景点以后，需要住宿与餐饮。在偏远的贫困地区，政府要积极引导、鼓励和支持私营企业进行餐饮与住宿投资，同时还应严格监督住宿与餐饮的质量，确保卫生水平达到要求。贫困地区民众可大量参与餐饮及住宿服务，通过劳动获得经济收入。国家审计需严格监督劳动者的工资水平，对于按低于当地最低工资标准支付劳动者工资的行为要严肃处理。同时，一些贫困人口自主开发的符合法律规定的特色旅游活动也应受到保护，如云南香格里拉开发的“藏民家访”活动(马翀炜 等，2016)，深受广大游客喜爱，有效地提升了当地贫困人口的收入水平。再如，在云南香格里拉高原地区，崇山峻岭的环境特点导致公共休息区难以满足巨大的客流需求，该地区贫困民众就开发了一些简易的“休息区”。只要这些休息地点符合安全条件，所售商品合法合规，就应给予保护。此外，这一地区民众还自建了一些收费厕所供游客使用，只要不影响景点美观，就不能以完全排斥的态度对待。国家审计监督地方政府是否帮助了更多的贫困人口参与到旅游业之中，只要贫困民众是通过合法劳动赚取经济收入的，这些策略均应得到保护。

旅行者游览景点一般需购买景区门票，而景区门票价格主要由国家旅游局协同价格管理部门依据当地实际情况制定。国家审计既要核查景区是否按照规定价格销售门票，也要监督制定的门票价格是否合理。景区内部需要大量的人力提供服务，例如从事景区门票销售、垃圾清理与卫生保障、安全防护等工作，这些人力资源应该向贫困人口倾斜，从而帮助他(她)们逐步脱贫。国家审计应该监督贫困人口占景区工作人员总数的比率以及当地政府对贫困人口职业培训的投入力度。游玩景区需要导游服务，在旅游业大发展的社会浪潮中，导游以人作为景观进行建构(史艳兰，2012)，如云南某些民族地区的导游会身穿少数民族服饰，利用少数民族特有的称呼与游客进行互动。国家审计要监督地方政府对贫困人员从事导游工作的支持力度，进而鼓励更多的贫困民众从事导游工作，独有的地域优势使得培训当地贫困人员从事导游工作更加具有政策吸引力。游客在离开景区之前，通常会购买一些当地的特产或纪念品，因此贫困地区旅游产业链的企业应该重视开发一些能融入当地文化特色且便于携带的商品，以满足旅行者的购买需求。一方面，特色旅游商品的生产与销售本身就会吸纳贫困地区的众多劳动力；另一方面，商品销售所赚取的利润也能够为贫困地区发展做出贡献。为了促进游客购买这些产品，旅游部门应该做好产品宣传与介绍工作。但是，要坚决防止强买强卖、价格欺诈、欺客宰客等不良市场行为的出现，充分保护外来消费者的合法权益。国家审计要严格监督旅游特色商品市场的运行，为相关政府部门制定适宜的市场政策提供参考依据。

在旅游扶贫策略选择中，国家审计监督的重点是关注贫困地区人口在当地旅游业中的参与程度及其赚取的收入。如果贫困人口无法从当地的旅游业中获取利益，遑论旅游扶贫。政策执行者可依据国家审计所获取的经验资料，谨慎地处理旅游扶贫中遇到的各种问题。针对不利于贫困人口参与旅游服务业或者对贫困人口赚取合法收入存在消极影响的政策要主动予以变革。

(三)战略与策略的反馈：旅游扶贫效果审计

国家审计协助顶层设计者制定旅游扶贫战略，为政策实施过程中的策略选择提供建议。国家审计对旅游扶贫效果进行跟踪审计是政策战略制定与策略选择的重要反馈机制。旅游扶贫的目标在于扶贫，国家审计应该搜集足够多的信息以评估扶贫目标的完成情况，如准确测算脱贫人口总数。脱贫，即由贫困走向富裕，那么何为贫困，如何才算脱离贫困，国家审计必须结合经济现实加以测算。2011年国家规定贫困线标准为人均纯收入2300元(张晓妮 等，2014)，国家审计要围绕贫困线标准测算旅游所达到的脱贫效果。旅游扶贫地区的贫困人口通常要接受一定的职业培训之后才可参与旅游业之中，因而其纯收入在初期可能较低，达不到脱离贫困线的标准。然而，在他(她)们掌握一定的工作技能并走上工作岗位后，则可以预期会有相对稳定的收入流水，因此国家也应将预期脱贫效果计算在内。“授人以鱼不如授人以渔”，实质上职业技能培训对贫困人口所产生的利益远高于直接转移支付。当然，国家审计也要关注已经脱离贫困线的人口是否具有相对稳定的预期收入，如果贫困人口只是暂时获得较高收入，那么他(她)们还可能存在再次陷入贫困的风险。旅游扶贫的手段是旅游，国家审计需要评估发展旅游业与当地特色自然资源及生态环境是否和谐，与当地其他产业发展是否协调同步等。如果贫困地区旅游业的大力发展及大规模贫困人口的脱贫致富，是以损害环境为代价的，那么这种旅游扶贫就与国家致力于建设“美丽中国”的战略相违背。巨大的客流使得旅游景点每天都会产生大量的生活垃圾，因此国家审计要全面监督相关部门是否按照环保标准处置旅游发展所带来的环境负面影响。贫困地区发展旅游业也会存在一些溢出效应，例如旅游能带动贫困地区交通运输业的快速发展，从事与旅游业无关的道路货物运输的贫困人口也能从中获益，这同样是旅游扶贫的效果，国家审计不应忽略。

旅游扶贫需要大量外地旅行者的参与，如果开发的旅游景点没有游客光顾，遑论旅游扶贫。外地旅游者到贫困地区游玩，追求的是游玩所带来的心情愉悦与身体放松。国家审计在关注旅游扶贫效果时，不能忽视外地旅游者所能获得的效用。如果是以侵害外地游客合法权益的方式来赚取收入，则这种旅游扶贫根本无法长久维持。例如某些地区开发的非法“一日游”产品，某些地方出现的强买强卖现象，都会对旅游市场的健康运行产生严重的负面影响。只有当旅游景点及其相关配套设施能给旅行者带来效用时，外地旅行者的货币选票才能持续投向这些景点，进而带动贫困地区的旅游发展，最终实现扶贫目标。根据经济学的需求原理，旅行者自愿支付旅游费用后一般会存在消费者剩余，国家审计应该考察这些消费者剩余，因为在整体国家层面，这些消费者剩余属于福利的一部分。

如果国家审计评估发现某地区旅游扶贫战略的实施效果远低预期，那么国家审计就应积极协助政策执行部门找出问题的症结并提出改进措施。如果国家审计确定某贫困地区难以通过发展旅游业实现扶贫目标，那么就应考察其他政策是否可以发挥更好的扶贫作用，即原有的旅游扶贫政策需要改革。在贫困地区实施旅游扶贫政策之后，如若突然终止，则会导致资源的极大浪费，因为旅游项目前期投资巨大，如高山旅游景点需架设费用高昂的缆车，所以国家审计要协助政策执行者谨慎地变革。国家审计监督时若发现导致旅游扶贫无法发挥预期效果的原因是由地方政府或旅游管理部门中一些人为因素故意造成的，那么国家审计机关需要移送审计证据至相关部门予以严肃追责，涉嫌违法的应移送司法机关进行处理，以求最大化发挥绩效审计功能。

在评估旅游扶贫效果时，国家审计如果能提供准确的信息，顶层设计者则可以据此制定出科学合理的旅游扶贫战略，政策执行部门也能更为谨慎地选择处理各种具体问题的策略。

六、结论

***新时代中国特色社会主义思想是新时代建设与发展的根本指南，其中全面深化改革是解决社会主要矛盾的必由之路。中国最高决策层具有“壮士断腕”的决心与毅力进行全面深化改革，以求充分发挥社会主义优越性，让最广大人民群众直接享受发展成果。在改革过程中，政策执行者会以“革言三就”的谨慎策略妥善处理因改革而产生的各种问题。国家审计作为国家治理体系中的“免疫系统”，能在“壮士断腕”的改革战略与“革言三就”的改革策略中发挥协调作用。改革战略能以“壮士断腕”的决心推进是建立在改革政策准确有效的基础之上，国家审计对经济与社会提供相对准确的检查和评估有助于顶层设计者充分掌握信息，进而制定出合理有效的改革战略并坚定决心予以推进。某项改革战略在执行时可能会遭遇各种阻碍，国家审计的监督与协调使政策执行者能够以“革言三就”的谨慎态度选择问题的解决策略。在新时代，国家审计也在不断变革，其作为国家治理体系中的一部分包含在全面深化改革之中，为经济与社会中出现的新问题提供及时有效的监督。新时代旅游扶贫可为考察国家审计如何协助全面深化改革的战略制定与策略选择提供重要的实践经验。