PPP定价的决定力量及利益博弈测度——基于中国高速公路PPP项目的证据

刘穷志 李佳颖

(武汉大学 经济与管理学院，湖北 武汉 430072)

一、引言及相关文献回顾

PPP定价及收益分享是PPP模式运行的核心动力与基础环境。世界银行的研究表明，PPP基础设施发展每增加1%，GDP将增加1%，[注]转引自许斌在2016年新疆维吾尔自治区国民经济运行情况新闻发布会上的讲话。充分表明经济社会发展需要PPP基础设施作支撑。截至2017年3月末，财政部搭建的PPP综合信息平台共收录各地PPP招商项目12287个，其中，已签约落地项目仅1729个；发改委推出的1043个PPP项目,签约率为31.5%。[注]详见财政部PPP中心《全国PPP综合信息平台项目库第6期季报》。到底是什么因素削弱了社会资本的参与度？政府与社会资本双方是否存在信息掌握程度的差异性？现行采用的成本加成定价法是否合理？为此，分析论证中国PPP定价中政府、社会资本和公众之间复杂的利益博弈，具有十分重要的意义。

国内外不少文献就PPP定价及收益博弈问题进行了探讨。在国外：Nombela et al.(2004)在不考虑风险影响的条件下，依据社会福利最大化确定最优价格，私人投资者依据所承担的总成本参与项目竞标。Bentz et al.(2004)依据委托代理理论，讨论信息不对称对PPP项目参与方合作的道德风险问题。Maffii et al.(2010)研究了高速公路PPP项目定价中的市场竞争、收入博弈和成本回收问题。Verhoef(2007)以保障公众福利不被社会资本剥夺为假设前提，构建公众福利最大化的次优定价机制。Xing et al.(2003)根据电力BOT项目成本与收入状况，构造政府与社会资本之间的Stackelberg博弈模型，据以探讨电力BOT项目定价机制。在国内：孙桂祥等(2009)认为，PPP项目正常运营的条件是政企双方在收益上是否达成一致。唐清泉等(2009)以城市道路为例，确定影响年票定价的三个因素是市民承受能力、投资者收益保护和政府财政支持，居民人均可支配收入、投资者交通设施建设投资总额和财政收入均与年票价格呈现正相关。张光远(2004)以城市公路为例，提出收费公路不仅要满足经济利益主体利润最大化要求，还要保护社会消费群体的利益。孙慧等(2016)运用信息不对称下静态博弈理论，构建PPP项目定价和社会资本运营期限决策模型，研究表明，政府可以适当降低项目定价标准，减轻公众经济承受压力，实力较强的社会资本可以拥有较长的项目经营年限。邓小鹏等(2009)确定了政府、社会资本和公众三方的影响权重，借助动力学理论，构建政府、社会资本和公众三方满意的目标体系。周晶等(2008)在新建高速公路PPP项目定价研究中也引入了博弈论方法。蔡新民(2015)考虑政府、社会资本和公众三方之间的利益博弈，以投资回报理论为基础，选取项目风险分担、汽车流通量和混合级差效益作为修正因素，构建了高速公路PPP项目定价模型。胡振华等(2016)基于演化博弈的视角探究了PPP模式下城市基础设施建设公私双方合作的演化稳定均衡策略，认为必须引入上级的监管约束机制才能确定实现最优稳定均衡策略时的参数条件。叶晓甦等(2012)探讨了PPP项目多目标规划定价实证模型，描述了平衡公私各方利益的最佳合作区域。吴槐庆等(2016)指出，PPP模式中的利益分配实质上是产品或者服务的定价问题，PPP最好的定价机制是社会资本获得合理收益，充分维护公众利益。贾志涛等(2017)将第三方监督纳入财政科技经费监管的分析框架，构建财政科技支出监管者和使用者行为策略选择的博弈模型，发现第三方监管力度有利于监管者选择严格监管策略。周勤(2004)探讨了不完全信息下政府和社会资本之间关于公共产品价格的博弈过程，认为处于转型时期的中国很难形成一个兼顾政府、社会资本和公众的价格均衡体系。何寿奎等(2010)指出公共产品价格形成过程是PPP项目利益分配的关键，推广PPP模式必须以公共产品价格形成过程的合理性为前提。叶明海等(2007)提出公共产品价格必须在社会福利最大化和公共产品经营成本补偿之间实现平衡，公共产品价格既要满足社会福利最大化，又要保证社会资本获得合理利润。刘穷志(2016)认为建立激励性价格规制的好处在于，其模仿竞争市场，将外部竞争内生化，将市场和成本风险由价格监管机构转移至企业，迫使企业提高效率、降低成本、降低价格，有效解决政府部门与企业之间信息不对称带来的诸多问题。

综上，可以发现，已有文献主要存在以下特点：其一，从社会福利最大化的角度，构建公众福利最大化的次优定价机制；其二，基于博弈模型，基础设施较少涉及到高速公路方面的论证研究；其三，充分认识到PPP项目定价必须同时满足政府、社会资本和公众的利益，但是，关于PPP项目三方利益博弈在国内尚无涉及。基于上述分析，预期本文可能产生的边际贡献在于：针对中国PPP定价中政府、社会资本和公众之间复杂的利益博弈，构建双边随机边界模型。首先，运用PPP项目定价模型，计算政府与社会资本谈判对PPP项目定价的总效应。本文关注的重点不是议价能力本身，而是社会资本和政府各自获得的剩余。其次，基于中国高速公路PPP项目及背景数据进行实证分析，通过总样本估计和分地区样本估计分析高速公路PPP项目议价中政府和社会资本获得的剩余和净剩余，不仅客观地反映了社会资本方在博弈过程中的利益诉求，据此也可为改进PPP定价机制给出针对性的建议。

二、研究方法设计

中国PPP项目定价过程是政府与社会资本博弈的过程，政府在议价过程中代表公众的利益，保护公众福利不被社会资本剥夺，实现社会效益最大化，社会资本则追求自身利润最大化。基于政府与社会资本二者博弈，本文的研究方法采用双边随机边界模型。

假定在一个市场中，政府和社会资本各自掌握一定的信息，社会资本报价为：

(1)

(2)

在上述模型框架中，社会资本在与政府谈判过程中，通过自身掌握的信息，对PPP项目价格的最终形成存在正效应；政府在与社会资本的谈判中，通过自身掌握的信息，对PPP项目价格的最终形成存在负效应。信息因素对PPP项目定价的影响是双边的，把PPP项目定价模型转化为实证模型，简写如下：

Pricei=μ(xi)+εi, εi=wi-ui+νi

(3)

式(3)中的待估参数向量β可通过OLS估计得到，但是，干扰项ui和wi均具有单边效应，即使

(4)

对于包含n个观察值的样本而言，对数似然函数可写成：

(5)

其中，θ=[β,σν,σw,σu]。通过最大化式(5)中的对数似然函数值，可以得到所有参数的极大似然估计值。值得注意的是，三个标准差σν、σw和σu都是可以识别的，因为σw和σu均分别出现在似然函数的方程里，σu出现在ai和bi中，σw出现在ci和di中。

双边随机边界模型能够针对特定观察值，分别估计出政府从社会资本那里获取的剩余和社会资本从政府那里获取的剩余。针对传统的单边随机边界模型，Jondrow et al.(1982)提出将误差分解为无效率成分和一般意义上的干扰成分。为了获得针对特定观察值的的ui和wi估计值，在Jondrow et al.(1982)的基础上，得到ui和wi的条件分布：

(6)

(7)

以条件分布为基础，得到ui和wi的条件期望：

(8)

(9)

依据式(8)、(9)，可以根据特定观察值分别得到ui和wi的估计值。在许多回归方程中，被解释变量采用对数形式，需要将E(u)和E(w)分别转化为百分比的形式，用以表示在政府与社会资本议价结束后，政府(或社会资本)通过其信息优势所获得的剩余最终使PPP项目的实际价格低于(或高于)其基准价格的百分比。可以采用两种百分比的计算方法来衡量百分比的变动：第一种方法是100[ez-1]，其中：z=E(ui|εi),E(wi|εi)。由于E(ez)≠eE(z)，所以第二种方法是E(exp(-z))，其中,z=u、w。为了获取针对特定观察值的以exp(-u)和exp(-w)形式衡量的PPP项目价格百分比变动值，条件期望E(1-e-ui|εi)和E(1-e-wi|εi)推导如下：

(10)

(11)

由式(8)、(9)，得到第一种计算方法下政府(或社会资本)根据信息优势所获得的净剩余为：

NS1=100[eE(ui|εi)-eE(wi|εi)]

(12)

由式(10)、(11)，得到第二种计算方法下政府(或社会资本)根据信息优势所获得的净剩余为：

NS2=E(1-e-ui|εi)-E(1-e-wi|εi)=E((e-wi-e-ui)|εi)

(13)

将混合误差项εi分解为ui和wi，即可分析议价能力对PPP项目价格的影响程度。

三、数据、变量与实证结果

(一)数据

本文采用中国高速公路PPP项目及背景数据。其中，高速公路PPP项目总投资、总里程数据来自财政部PPP项目库，高速公路平均收费费率来自各省(市、区)交通厅网站，相应宏观经济数据来自各地区统计年鉴。一共搜集到了169个高速公路PPP项目的信息，涉及22个省(市、区)。

(二)变量定义

被解释变量即高速公路价格，由现行高速公路平均收费费率和总里程数计算求出。采用现行收费费率的理由是，高速公路属于准公共产品，可替代性高，收费标准不会因为融资模式的改变而发生剧烈变动。解释变量中，反映社会公众的指标为居民人均可支配收入，反映居民拥挤程度的指标是PPP项目总里程数与各地区居民汽车拥有量的比值，反映社会资本承担的项目成本的指标为PPP项目的投资总额。以投资总额反映社会资本成本指标的原因是，社会资本的具体投资额难以准确获取，而在各个项目的投资总额中，社会资本投资额均占据主要部分，社会资本投资额与项目总投资额呈正比，项目总投资额对公共服务定价的影响与社会资本投资额对公共服务定价的影响相当。变量定义如表1所示。

表1 变量的定义

(三)实证结果

1.高速公路PPP项目票价的决定力量

采用OLS方法和双边SFA方法估计方程，结果见表2。

表2 高速公路PPP项目价格影响因素回归结果

注：*、**和***分别代表10%、5%和1%显著性水平；括号里为t值。

表2中的模型1是采用OLS估计的结果，该估计方法没有考虑政府议价能力对高速公路定价的影响。模型2、模型3和模型4均采用的是双边随机前沿模型和最大似然估计(MLE)，模型2中附加了约束条件ln σu=ln σw=0，模型4在模型3的基础上加入了地区虚拟变量(Area)。只要采用极大似然估计(MLE)，均可执行似然比LR检验，将模型2与模型3、4对比，结果记录在LR1和P1中(P是似然比检验的概率)，似然比检验LR的结果均从统计上拒绝了模型3、4与模型2无差异的原假设，所以模型3、4的设定比模型2的设定更合理，说明在双边随机边界模型中加入三个干扰项是必要的。将模型3与模型4对比，报告的结果记录在LR2和P2中，结果拒绝了模型3和模型4无差异的原假设，说明地区因素对高速公路定价有显著影响。模型4与模型1对比，模型4的设定更完善，不仅考虑了居民可支配收入和项目投资总额对高速公路定价的影响，同时还考虑了政府议价能力对高速公路定价的影响。至此，得出模型筛选的结果，即模型4的设定是最合理的，模型4的线性部分即选取的解释变量对基准价格的解释力是强有力的。

从模型4的估计结果，可以得到：(1)居民可支配收入与高速公路票价显著正相关。居民可支配收入水平越低，高速公路票价也会越低，说明中国高速公路价格制定考虑了居民的经济承受能力。(2)社会资本投资额与高速公路票价正相关。社会资本的投资额越大，高速公路票价就越高，投资者可以尽快回收成本，说明高速公路定价考虑了投资者的利益。(3)财政收入与高速公路票价显著负相关。财政收入越高，高速公路的票价就越低，说明政府就越有能力提供较多的财政补贴，使得高速公路的票价越低。高速公路项目的总长度与高速公路价格显著正相关，说明高速公路项目的长度越长，建设和维护成本就会越高，高速公路的票价也就越高，即政府在定价的过程中考虑到了成本的影响。另外，居民拥挤程度与高速公路票价显著正相关，说明居民拥挤程度越高，对高速公路的需求就越强烈，高速公路票价就越高。总之，政府代表公众利益，在与社会资本博弈过程中，是高速公路PPP项目定价的决定力量。

2.政府与社会资本议价能力比较

表3 政府和社会资本在高速公路PPP项目定价中的地位

3.政府获取剩余和社会资本获取剩余估计

为了分析政府和社会资本在议价过程中各自获取的剩余和净剩余，需要估计政府和社会资本的单边效应。

(1)总体样本的估计

表4后三列报告的是政府和社会资本所获取剩余的分布特征，即在不同分位点上，政府和社会资本所掌握信息程度差异对高速公路定价的影响存在着较大差异。采用第一种方法的计算结果是：在第一个四分位上，政府和社会资本的议价结果是高速公路价格高出基准价格0.83%，但在第二个四分位上，议价结果是高速公路价格相对基准价格降低了7.28%，在第三个四分位上，议价结果是高速公路价格相对于基准价格降低了30.41%，这说明政府在与社会资本谈判过程中，由不占优势到占一定优势，最后是占据较大优势。第二种方法计算结果与第一种方法计算结果基本一致，在三个四分位点上的值分别是-0.73%、6.20%和23.18%。

表4 高速公路PPP项目议价中政府和社会资本获得的剩余和净剩余(单位：%)

注：Q1、Q2和Q3分别代表第1、第2和第3个四分位，即25%、50%和75%三个百分位。

图1—图3分别是依据采用第一种方法和第二种方法计算得到的政府剩余E(u|ε)、社会资本剩余E(w|ε)和净剩余E((u-w)|ε)及相应频数而绘制出来的。三组图直观地展示了政府所获得的剩余、社会资本所获得的剩余以及二者净剩余的分布特征。图1和图2均向右拖尾，意味着少数政府和社会资本处于绝对优势地位。图3从总体上揭示政府在与社会资本的议价过程中占据优势，但是，有部分社会资本的净剩余小于0，表明并非所有社会资本在与政府谈判中都处于劣势地位，不过大多数频数在0附近，表明整体上看政府只从社会资本手中夺走少量剩余。三组图验证了表4的结论。

图1政府获得剩余的频数分布

图2社会资本获得剩余的频数分布

图3净剩余的频数分布

(2)地区样本的估计

表5报告的是分地区政府获取的剩余、社会资本获取的剩余以及净剩余。从平均值看，东部地区政府议价能力最强，西部地区政府议价能力最弱，但西部地区政府在与社会资本的谈判中仍然占据微弱优势。从不同分位点上剩余分布看，在第一个四分位(Q1)点，东部、中部和西部地区政府在与社会资本的议价过程中均处于劣势地位，但相对而言，东部和西部地区的政府议价能力相对较强，中部地区政府议价能力较弱；在第二个四分位(Q2)点，东部、中部和西部地区政府在与社会资本的议价过程中均处于优势地位，相对而言，西部地区政府议价能力最弱，东部地区政府议价能力最强；在第三个四分位(Q3)点，东部、中部和西部地区政府在与社会资本的议价过程中均处于绝对优势地位，相对而言，东部地区政府议价能力最强。另外，可以发现，两种方法计算的结果基本一致。

表5 分地区高速公路PPP项目议价中政府和社会资本获得的剩余和净剩余(单位：%)

注：Q1、Q2和Q3分别代表第1、第2和第3四分位，即第25%、第50%和第75%三个百分位；东部26个观察值，西部98个观察值，中部45个观察值。

四、结论与政策建议

本文构建了PPP项目定价决定力量与利益博弈测算理论模型，结果表明：(1)政府代表公众利益，与社会资本展开利益博弈，通过分析PPP项目议价中政府和社会资本获得的剩余和净剩余，发现社会资本在与政府谈判过程中，通过自身掌握的信息，对PPP项目价格的最终形成存在正效应；政府在与社会资本的谈判中，通过自身掌握的信息，对PPP项目价格的最终形成存在负效应。总之，政府议价能力强于社会资本。(2)分地区样本情况下，在不同分位点，东、中、西部的政府与社会资本议价能力略有不同，从平均值看，东部地区政府议价能力最强，西部地区政府议价能力最弱，但西部地区政府在与社会资本的谈判中仍然占据微弱优势。基于中国高速公路PPP项目数据的实证分析表明：中国在高速公路的价格制定上不仅考虑了居民的经济承受能力，居民可支配收入与高速公路票价显著正相关，也考虑了投资者的利益，即社会资本投资额与高速公路票价正相关。同时，财政收入与高速公路票价显著负相关。财政收入越高，高速公路的票价就越低，说明政府越有能力提供较多的财政补贴，使得高速公路的票价越低。总之，政府代表公众利益，在与社会资本博弈过程中，是高速公路PPP项目定价的决定力量。

根据以上结论，在此提出以下建议：

第一，以激励性价格规制(价格上限规制和标尺竞争)取代现行成本加成定价，改进PPP定价机制。激励性价格规制的优点是模仿竞争市场，将外部竞争内生化，将市场和成本风险由政府部门(比如价格监管机构)转移至企业，迫使企业提高效率、降低成本、降低价格，有效解决政府部门与公司之间信息不对称带来的诸多问题。但激励性价格规制由项目公司自主定价时，可以通过关联交易如材料购买、工资支付等价格转移手段来转移利润，人为抬高成本，使上游企业和项目公司共同受益。为此，建议：(1)可以通过信息公开和审计监管予以有效控制。(2)修订《价格法》。该法第18条第4款和第5款以公用事业和公益性服务的“重要性”确定该行业定价方式，并不科学，应根据竞争性确定定价方式，竞争性公共产品应采用市场定价，垄断性公共产品应采用激励性价格规制。

第二，削弱政府行政特权，实现政府与社会资本地位平等。在中国PPP项目中，政府具有社会资本所没有的行政特权。人们对于“PPP是行政合同还是商事合同”争论不休，其中蕴含的难解之结是，在PPP合同中，政府和社会资本之间既是合同关系中的相对主体，同时政府又是规制方。计划经济的惯性导致政府部门在PPP中往往占据着主导地位。因此，当合意性被破坏即政府与社会资本发生协议纠纷时，政府行为具有单向性。因此，建议：(1)修改《行政诉讼法》。扩大行政诉讼的受案范围；对于行政机关行使主导性权利行为和不履约行为，应该启用行政诉讼中的维持、撤销或部分撤销、责令履行职责等判决形式；人民法院在行政合同纠纷司法审判中应当具有完全管辖权。(2)允许社会资本在行政诉讼与民事诉讼方式之间作出选择。(3)明晰私有产权，引入国家赔偿制度，保障私人资本的正当权益。

第三，完善消费者制度，充分考虑公众经济承受能力。为此，建议：(1)修订《政府价格听证暂行办法》。该法规几乎没有给予消费者发言权，应该赋予消费者充分的发言权，并且还应赋予消费者合理的定价调整否决权。(2)建立PPP消费者协会。不同于传统消费者协会只在解决商品质量投诉等少数几个方面起作用、对垄断性产业无能为力，PPP消费者协会是针对PPP项目组建的交通、水利、环保等专业消费者协会，真实、及时地反映消费者对PPP产品的需求意愿和价格承受能力。(3)完善PPP听证会制度。PPP项目听证会应由物价部门主导，但不应该是绝对领导；消费者代表占比不能低，并且确实具有代表性；可采取两次以上听证，听证代表70%以上反对价格调整的，价格主管部门应停止本次价格调整。

第四，采用技术设备深入挖掘项目数据，建立信息公开制度，消除信息不对称。为此，建议：(1)安装监控设备，构建数据库。将流量监测、视频监控等电子设备与PPP综合服务平台连接，录入金融、税务、审计等部门数据，在系统内生成PPP项目数据。(2)建立项目完全信息定期公布制度。除政府机密、商业秘密和个人隐私以外，应尽可能地定期公开PPP项目信息。