施工企业PPP项目风险管控措施

王秀萍

PPP是英文Public-Private Partnership的简写，中文直译为“公私合伙制”，简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。该词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。PPP模式是国际上公认的市场参与公共资源配置（公共产品或公共服务提供领域）的最有效途径之一。财政部颁布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》将PPP译作“政府和社会资本合作模式”为大家所接受并广泛引用。特许经营是PPP在基础设施和公用事业领域的主要模式，基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

一、PPPN目的实施关键

（一）选择合适的项目及合作伙伴

政府应根据经济社会发展需要，按照项目合理布局、政府投资有效配置等原则，切实做好PPP项目的总体规划、综合平衡和储备管理。从准备建设的公共服务、基础设施项目中，及时筛选PPP模式的适用项目，按照PPP模式进行培育开发；从项目储备库或社会资本提出申请的潜在项目中筛选条件成熟的建设项目，编制实施方案提交联审机制审查，并进行物有所值评价、财政可承受能力论证，确保PPP项目的可实施性，避免因项目先天不足而造成后期的执行困难。实施方案审查通过陪审机制审查并经政府审批后，项目实施机构应按照招标投标法、政府采购法等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。

（二）合理的利益和风险分配

PPP项目的实施可将政府为加快基础设施建设对资金和先进技术、管理经验的需求，与社会资本雄厚的资金实力（或融资能力）与先进的技术、管理经验的市场供给，这种供需关系转换合作伙伴关系，结成利益共同体，最终实现互利双赢的目的。而合理的利益分配和风险分配是双方伙伴关系能否形成的基础。政府希望以最少的资源投入，实现最多最好的产品或服务的供给；社会资本希望通过牺牲资金的机会成本、提供良好的产品和服务换取未来较高的利润。因此，PPP项目协议在进行利益分配时应兼顾经营性和公益性平衡，既要保证社会资本的合法权益，又要维护公共利益、控制社会资本的利润在合理的水平。在风险分配上，应按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和让会资本合理共担。

（三）完善的合同

PPP项目合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件，项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。

（四）全面履行合同及完善的监督机制

1.特许经营协议各方当事人应当遵循诚实信用原则，按照约定全面履行义务。其中：

（1）特许经营方的义务主要有：确保资金到位；根据有关法律、行政法规、标准规范和特许经营协议，提供优质、持续、高效、安全的公共产品或者公共服务；按照技术规范定期对特许经营项目设施进行检修和保养，保证设施运转正常及经营期限届满后资产按规定进行移交；特许经营期限届满终止或提前终止的，在新的特许经营者选定之前保障公共产品或公共服务的持续稳定提供。

（2）政府委托的实施机构的义务主要有：为特许经营者建设运营特许经营项目提供便利和支持；确保特许经营协议在行政区划调整，政府换届、部门调整和负责人变更等情况下的正常履行；对于可行性缺口补助的特许经营项目，在综合考虑政府财政承受能力和债务风险状况的基础上，合理确定财政付费总额和分年度数额，并确保资金拨付到位；定期对特许经营项目建设运营情况进行监测分析；特许经营者因不可抗力等原因确实无法继续履行特许经营协议的，实施机构应当采取措施，保证持续稳定提供公共产品或公共服务；特许经营期限届满终止或提前终止的，按照特许经营协议约定，以及有关法律、行政法规和规定办理有关设施、资料、档案等的性能测试、评估、接管、验收等手续。

2.对特许经营项目的建设和运营具有监督权的组织有：政府及其有关部门、实施机构和让会公众。其中：

（1）县级以上人民政府有关部门应当根据各自职责，对特许经营者执行法律、行政法规、行业标准、产品或服务技术规范，以及其他有关监管要求进行监督管理，并依法加强成本监督审查。县级以上审计机关应当依法对特许经营活动进行审计。

（2）实施机构应当根据特许经营协议，定期对特许经营项目建设运营情况进行监测分析，会同有关部门进行绩效评价，并建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格或财政补贴进行调整的机制，保障所提供公共产品或公共服务的质量和效率。实施机构应当将社会公众意见作为监测分析和绩效评价的重要内容。

（3）社會公众有权对特许经营活动进行监督，向有关监管部门投诉，或者向实施机构和特许经营者提出意见建议。

二、施工企业参与PPP项目可能遇到的风险及风险管控

涉足PPP项目，对施工企业来说既是机遇，又是挑战。施工企业在PPP项目中可能遇到的风险包括但不限于：融资和偿债风险：能否以合理的成本融到资确保资金投入，能否按期偿还债务；设计、建造风险：能否按期、按标准建成项目，建设成本是否可控；运营风险：能否按协议要求提供优质服务，运营成本是否可控，能否达到预期的票务收入和资源开发收入；政策、法律风险：法律变化、利率汇率变化、政府提前收回項目、票价政策变化、替代项目等；周边环境风险：政策及其部门、沿线单位或市民对地铁建设和运营的支持程度等；合同风险：合作各方不按合同全面履约的风险等；不可抗力风险：主要包括自然事件（如地震、火灾、洪水）、人为事件（如罢工、破坏活动）和政治事件（如战争、暴乱）等。施工企业针对PPP项目的风险管控措施；

（一）加强人才队伍筹备和聘请专业服务

PPP项目在我国引进已久，在电力、自来水、污水、燃气、大桥、区域开发等领域也积累了一些经验和教训，但在地铁等大型基础设施领域还相对较少。另外，我国尚未出台关于PPP项目的法律，国家各部门出台的规章是目前的指导性文件，大家在理解上还存在一定的分歧，在执行上还存在一定的阻力，整体上处于摸着石头过河的阶段。因此，施工企业要想在PPP项目谈判中取得实效还得加强学习，注重PPP项目的人才队伍筹备，还需聘请专业人才或专业队伍服务，避免陷入少知而迷、不知而盲、无知而乱的困境。

（二）寻求合作伙伴以弥补自己的短板

大型施工企业，具有PPP项目所需的雄厚资本（或较强的融资能力）、较强的设计能力和建设管理能力，但在运营管理方面的弱项，缺乏地铁运营管理的队伍和经验。因此，需寻求具有丰富运营管理经验的企业以联合体的形式购成社会资本投资人，以消除政府对其运营管理方面缺乏经验的担忧。

（三）根据风险的可控程度运用不同的方法进行控制

1.重视特许经营协议的签订，确保政府与社会资本的风险分配适当。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。在特许经营协议中，为保证合同的履行不受政府人员换届等因素而改变，应由政府出具承诺和保障；对于政策法律变化、政府提前收回项目或建造替代项目而造成社会资本投资人损失的，应约定补偿机制；对于运营客流变化或电力成本等超过一定幅度的，应予调整收益；对于遇到不可抗力时，应约定是否继续履行及双方的损失分担原则。总之，应通过特许经营协议，在合理分配收益和风险上取得双方的平衡。

2.将特许经营协议中自身的风险进行分解，尽可能地进行风险转移。特许经营协议敲定后，在进行任务分解的同时要进行风险的二次分配，可按由最有能力管理某风险的那方承担该风险的原则进行分配。对于无法通过合同转移风险的，可通过保险进行转移，如工程保险、可保的不可抗力风险等；对于既不能通过风险转移的风险，由施工企业自行承担。

3.建立健全内部风险控制体系，尽可能降低自有风险带来的损失。承揽到PPP项目后，施工企业作为社会资本投资人就整个项目的设计、建造和运营对政府负责，一方面要全面履行合同义务，另一方面要对合同内的自身风险进行有效管控，包括已经转移的风险管控和未转移的风险管控。对于已转移的风险与风险承担方一起在全面履行合同的同时尽可能避免风险的产生；对于未转移的风险应加强内部风险控制，提高认识，建立风险管控机制，监督风险管控体系运行，尽可能减少风险发生概率并尽可能减少风险损失。

（作者单位：中铁二十局集团财务共享中心）