流动商贩的管理：保障经营权利与提升城市治理

流动商贩，或者肩挑叫卖，或者街畔摊售。在古代，流动商贩被视为商业繁荣、国家昌盛、百姓安居的象征。而在当代，流动商贩的大量存在被当作影响社会秩序、影响市容的大问题。城管与流动商贩之间的“猫捉老鼠”游戏几乎每天都在上演，流动商贩的问题在其与城管的冲突中一次又一次地暴露出来。流动商贩的合法化是否应当作为问题来论证，流动商贩的合法化经由什么途径来实现，这不仅是关乎流动商贩生存的局部问题，而且是关乎民生、考验城市治理水平的整体问题。

一、流动商贩合法性的命题

1987年原国家工商行政管理总局发布的《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》规定，个体工商户登记中所谓的“经营场所，是指厂址、店铺、门市部的所在市（区）、县、乡镇（村）及街道门牌等地址，及经批准的摊位地址或本辖区流动经营的范围”。这意味着固定的经营场所并非个体工商户登记的必要项目，流动经营的商贩也可以个体工商户的身份从事经营活动，从而赋予流动商贩以个体工商户的主体身份从事经营的权利。当然，对于未办理个体工商户营业执照的流动商贩，其存在的合法性仍没有任何保障。

2011年《个体工商户》条例取消了将“本辖区流动经营的范围”视为经营场所的规定，经营场所必须固定化，从而堵住了流动商贩以流动经营的状态申请个体工商户的资格。同时在第29条规定：“无固定经营场所摊贩的管理办法，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定。”从而肯定了流动商贩的合法性地位，又在现行商事主体的框架之外，确立了流动商贩的合法性。

2018年司法部《个体工商户条例（修订送审稿）》第33条根据《中华人民共和国立法法》第72条的有关规定，将其修改为：“无固定经营场所摊贩的管理办法，由地方人民政府在立法权限内根据实际情况规定。”从而扩大了地方政府针对流动商贩管理的权限和范围。

从1987年《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》制定以来，流动商贩就一直处于合法化的状态。只是立法的不断变革，流动商贩的合法化途径也在不断调整和更新。因此，更重要的问题是，流动商贩的合法化不能仅停留在纸面上或者宣传上，而应落实到城市治理与执法的实践中。在合法化的前提下来讨论流动商贩的管理，这是必须坚持的思路。

二、个体工商户与流动商贩的主体地位

流动商贩常常采取个体经营或者家庭经营的形式，而在中国现有的商业经营组织中，只有个体工商户与之最为接近，于是，流动商贩的身份常常被置于个体工商户的范畴内进行认定。1987年《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》就是坚持这样的思路。2009年《个体工商户条例（征求意见稿）》也将之贯彻下来，在第9条第3款以例外的形式确定：“无固定经营场所的摊贩，申请登记为个体工商户的，登记事项不包括经营场所。”该规定再次赋予流动商贩登记为个体工商户的权利。但正式颁布的《个体工商户条例》删去了该款，流动商贩如若登记为个体工商户，必须有固定的经营场所，这与流动商贩的“流动”特性不符，从而使流动商贩的主体地位问题被搁置。

事实上，无论采取重新解读经营场所的概念以使之能够涵盖流动经营，抑或对流动商贩例外地免除固定经营场所的要求，从而以个体工商户的身份合法存在，都必须配套设置与流动商贩的经营方式、经营规模、经营目的等相符合的制度。

1.指定或允许区域经营的限制消灭了流动商贩的经营优势。一般来看，流动商贩常常选择人口流动性大、配套生活设施不完备的地方摆摊设点，也可能肩挑货物走街串巷，无论采取哪种方式、基于哪种目的，流动性、随意性都是其基本特征，这也是流动经营方式保持生命力的原因。然而，如果强制要求无固定经营场所的摊贩，应当在当地人民政府或者市场监管部门指定或者允许的区域内从事经营活动，这将极大地限定流动商贩的经营优势。因此，对于流动商贩的登记管理，必须取消固定经营场所的强制性要求，在《个体工商户条例》中区分设置有固定经营场所和无固定经营场所两种情形。

2.个体工商户的登记成本成为流动商贩不可承受之重。根据相关规定，个体工商户需要缴纳营业税、城市维护建设税、教育费附加、个人所得税等各种税以及登记费。而被列入“不得”范畴的集资、摊派、赞助等费用，在很多地区实际上仍屡禁不止。除了有形的成本支出外，个体工商户还应当按照国家有关规定建立会计账簿，而大多数流动商贩根本不懂会计，要求其建立会计账簿，就等于其必须另外支付一笔费用聘请会计人员。这是流动商贩无法承受的，从实际情况来看也无法兑现的。成本问题相较于申请贷款、作为签订合同和注册商标等的合法证明以及营业凭证等所谓的优势来说，显然更为实际。因此，在将个体工商户分为“有固定经营场所的个体工商户和无固定经营场所的个体工商户”的同时，应当在管理、税收等方面给予后者倾斜性的待遇，如减免税收、免除账簿等。

三、经营资格与流动商贩的管理

对于流动商贩的管理，既要给予其合法的身份或者经营资格，又不能将这种合法身份附载过多或过重的义务，否则就无法应对流动商贩大量存在且数量日益增加这一现实，且会危及到民众的生存问题以及社会秩序的稳定。

流动商贩的合法化面临的首要问题是流动经营的权利保障。流动经营不仅是流动商贩的经营方式，更是其生存方式。无论是指定区域或特定的允许区域，实际上都是将流动商贩限制在一定区域内，并使之固定化，然后再发给卫生许可证、环保许可证、占道许可证等各种证，征收名目不同、数额不等的费用，实际上仍然坚持管理、收费的理念，而没有从服务流动商贩的角度考虑。目前许多流动商贩确实占道经营，妨碍了公共交通，甚至破坏了卫生环境，但不能因此就将其强制疏散到其他没有竞争力的指定区域。我们应当一般地赋予流动商贩以个人而非个体工商户的身份流动经营的权利，同时在保障公共交通、市民出行以及保护环境卫生等方面做出要求，这就需要城管、卫生等部门在相互沟通的基础上制定相应的规范，并掌握好执法的尺度，如适当调整占道的时间和范围，要求做好环境卫生的清理等。另外，此处的流动经营权利不能限于同一辖区范围内，应当承认更广泛的跨地区的流动经营，并要打破资格限制或者名额限制。事实上，这种跨区流动经营并不会带来过度的集中或涌入现象，毕竟流动商贩的经济条件、经营范围和经营能力都是有限的。

允许流动商贩以无照经营的状态存在，这是流动商贩管理必须突破的另一道障碍。流动商贩的经营具有极强的随意性：在经营时间上，受制于天气、个人状况以及客流量等的影响，并不是固定的；在经营范围上，根据季节、客户需求、销售量等的变化而调整，无法通过营业执照上的营业范围来明确化。这种经营方式决定了流动商贩的经营收益也具有极强的变动性，而且这种变动性的记载很难仿照会计制度，外部人无法准确掌握流动商贩的经营状况。而营业登记是与税务登记连接在一起的，要求流动商贩领取营业执照的话，就意味着其必须同时接受与营业执照载明的主体形式连接在一起的税收负担，而这又是流动商贩无法承受的。事实上，很多国家的商事法律规范都允许未登记商人的合法存在。因此，应当允许流动商贩以无照经营的状态存在，这是在现行的以商主体为中心的营业执照法律制度下的选择。如此，则法律规范的重心应从有无营业执照转移到是否规范经营方面，完善关于道路使用、环境卫生、社会秩序等方面的规范。

四、城市治理中的流动商贩管理

流动商贩的管理是一个系统性问题，流动商贩管理上的乱象并不是流动商贩合法化所带来的，而是管理上没有跟进。因此，应当将流动商贩有序地纳入城市治理，这对提升城市治理水平和实现放管服改革，都有积极的意义。

近年来，我国许多城市就从空间分类治理的角度做了有益的尝试。例如，广州市政府2008年起开始调整政策，实施“重点路段和重点地区严禁，次主干严控，内街巷规范管理”的空间分类治理模式，并在市区适当地段建立摊贩管理疏导区。北京市政府2010年以来，在全市范围内设置289个大型活动游商疏导区。昆明市政府2014年开始采取区分绝对禁止区域、相对禁止区域和引导区域的政策，同时实施了“引摊入市”政策。南京市政府2009年开始按照不影响市容、交通和方便群众生活的原则，确定可以摆摊设点的地段和经营时间。当然，目前的努力仍主要集中在划定区域经营方面，如何在此基础上开拓更多适应流动商贩经营方式，同时符合城市规划治理的管理模式，需要城市治理的智慧，也需要适当的机遇。

2020年新冠肺炎疫情暴发以来，如何解决出门难、买菜难和就业难等问题成为摆在中国政府面前刻不容缓的问题。地摊经济也在中央和地方政府的鼓励下，缓慢但有生机地助推着经济的复苏和人民面对疫情的信心。

2020年5月27日，中央文明办明确，在2020年全国文明城市测评指标中，不将占道经营、马路市场、流动商贩列为文明城市测评考核内容，推动文明城市创建在恢复经济社会秩序、满足群众生活需要的过程中发挥更加积极的作用。2020年6月1日，国务院总理李克强在山东烟台考察时表示，地摊经济、小店经济是就业岗位的重要来源，是人间的烟火，和“高大上”一样，是中国的生机。在地方，2020年3月成都市城管委出台了“五允许一坚持”措施，成为全国第一个允许占道经营的城市，仅两个月时间就增加就业岗位逾10万个。5月28日，成都市再次升级出台摊点摊区设置引导、群众投诉现场快速处置、摊区安全防护等城市管理“八项机制”，进一步规范“五允许一坚持”前期实施过程中占道经营带来的部分交通和食品安全隐患、市容及环境卫生影响等方面问题。随后，很多城市相继松绑地摊经济，允许在不占用盲道、不妨碍交通、不影响环境等情况下文明占道经营。这为流动商贩的生存和发展创造了难得的机遇。

除了城市治理方面对地摊经济由排斥转向鼓励和引导之外，国内很多金融科技企业也对地摊经济提供了金融支持。2020年5月29日，阿里1688发布地摊经济帮扶计划。6月2日，京东发布“星星之火”地摊经济扶持计划；6月2日，苏宁推出“夜逛合伙人”地摊夜市扶持计划；6月2日，腾讯旗下微信支付宣布面向平台超5000万小微商家发布“全国小店烟火计划” 。借助新的融资平台和融资机制，地摊经济在解决就业、方便生活、恢复经济等方面将发挥越来越突出的作用。随着地摊经济规模的提升和质量的提高，交通、市容、环境等问题必将得到改善，其规范化管理也会更容易开展，实现合作共赢的城市治理。