政府预算对PPP项目收入影响

李兆鑫 张佳音

[摘 要] PPP项目回报机制包括政府付费、使用者付费、财政可行性缺口补助三种。其中，政府付费和财政可行性缺口补助均属于政府采购的范畴，需要纳入政府预算。社会资本方和其他项目参与方在投资运营PPP项目时，应当高度重视政府财政预算对项目收入的影响，关注政府预算情况，以明确政府财政支出责任和能力。基于对PPP项目纳入政府预算的条件和财政支出流程进行简要介绍，就PPP项目财政支出的几个问题进行探讨辨析，结合财金（2019）10号文对财政支出与项目收入问题做出的明确要求，指出在投资PPP项目过程中，对财政周期、项目入库、财政转移支付等细节问题，仍需要加以重视。

[关键词] 财政预算;PPP项目库;政府付费;地方政府隐形债务

[中图分类号] F275[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2019）07-0155-02

一、PPP项目纳入政府预算的条件及支付流程

（一）PPP纳入政府预算的条件

根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的要求，需要将PPP项目财政支出责任纳入到预算统筹安排的，需要符合以下条件：一是通过财政承受能力论证，并经同级人事政府审核同意实施;二是由各级财政部门将其列入PPP项目目录，并纳入政府和社会资本合作综合信息平台（即PPP项目库）;三是每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算的支出比例，不应超过10%;四是地方政府应当按照预算法的要求，将与PPP项目相关的财政支出依法纳入年度预算草案编制中，并经同级人大审查批准。

由于各地政府信息公开的强度不同，有些PPP项目通过查阅地方预算，无法确定是否已经明确了财政支出责任。实务中，通常是查阅PPP项目库，凡进入项目库的，基本可以确定财政支出责任已经编入预算。但需注意两个问题：其一，PPP项目储备库不要求通过财政承诺能力论证，故应以执行库为准;但进入储备库可作为社会资本方决策是否参与PPP项目的参考依据。

其二，由于PPP项目整个投资运营期较久，财政预算中通常分阶段编列项目支出预算。如BOT项目，通常先编列建设阶段预算，建设期结束后再考虑运营期预算。但实务中可能存在建设期、运营期时间长度与计划不一致的情况，此时仍应通过查阅政府预算判断财政支出责任是否得到落实。

（二）PPP项目财政支出预算与支付流程

PPP项目列入财政预算的主要流程，包括：（1）政府部门编制预算;（2）人大专门委员会或人大常委会初步审查预算;（3）人大批准预算;（4）本级政府组织执行，具体由财政部门负责。

PPP项目财政支付流程：（1）预算单位向财政国库支付执行机构提出支付申请;（2）财政国库支付执行机构审核无误后，向代理银行发出支付令;（3）财政国库支付执行机构通过中国人民银行国库部门，通过代理银行进入全国银行清算系统实时清算，财政资金从国库单一账户划拨到收款人的银行账户。需要注意的是，目前我国实行中期财政规划管理，强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。PPP项目的投资运营期通常超过10年，故还应关注纳入中期财政规划的情况。

二、PPP项目财政支出的几个问题

（一）财政预算的周期与PPP项目期限不匹配问题

目前，地方各级政府预算每年一编;省级政府和计划单列市财政部门需要编制三年中期财政规划。但是PPP项目投资运营期通常超过10年，由此产生财政预算周期与PPP项目期限不匹配问题。在上述制度未进行根本改革的情况下，可通过以下两种方式降低财政支出责任风险：

一是在项目合同中明确，政府方应当保障PPP项目有关的财政支出责任纳入财政预算和中期财政规划，并约定相应的违约责任;二是社会资本方应当密切关注各年财政预算和中期财政规划情况，及时主张政府方的违约责任。

（二）PPP项目未入库问题

如前所述，PPP项目纳入政府预算的条件之一，是纳入政府和社会资本合作综合信息平台（即PPP项目库）。但有些PPP项目尚未入库即已经开始实施，或入库后又被清理出库。对此类问题，试从法律角度进行辨析。行政法角度：PPP项目未入库，或入库后被清库，本身说明地方政府或地方财政部门在推动PPP项目入库工作中存有失职，构成了政府隐形债务，应当根据《预算法》的有关要求予以问责。刑法角度：与此相关的刑事责任，主要是挪用财政资金、未规范招投标的贪污犯罪和渎职犯罪。民法角度：PPP合同性质是否属于民法角度，辨析问题的关键。目前，关于PPP项目合同的性质是属于民事合同，行政合同还是混同合同，目前尚有争议。但无论采信何种性质合同之说，如果政府方违反PPP合同约定，不履行合同义务，均应向社会资本承担赔偿责任。也即对于绝大多数PPP项目合同，都应当归类为民事合同。但对于PPP项目中的特许经营合同，《行政诉讼法》和其相关司法解释已经明确将其为行政合同。

（三）财政转移支付问题

我国目前财政转移支付主要包括三种形式，分别为一般性转移支付、专项转移支付和税收返还。专项转移支付所免得的事项如果系采用PPP方式实施的，专项转移支付资金可以用于PPP项目;一般性转移支付的上级政府通常不规定具体用途，所以一般性转移支付的款项是否用于PPP项目，通常由下级政府自主决定。在PPP项目实施过程中，如果涉及到转移支付资金的，也需要纳入财政预算，按照预算管理制度进行管理。

三、财政部2019年10号文对PPP项目收入的影响

2019年3月10日，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金（2019）10号文）就项目实施、规范管理等问题做出了进一步明确要求。其中就财政支出与项目收入问题，《意见》做出以下明确要求：

1.进一步明确要求进行平台管理，所有PPP项目都应当按照规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。

2.严控政府付费项目，要求财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。对于规避上述限制条件，包装为少量使用者付费的，使用者付费比例少于10%，仍不予入库。但同时明确的除外项目，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目不受上述固定限制。

3.既要求保障合理之处，又要求强化财政支出责任监管。同时，对于PPP项目未入库，或者入库后被清库问题。《意见》认为，项目形成的财政支出责任，应当认定为地方政府隐形债务，并要求依法依规提请有关部门对相关单位及个人予以严肃问责。政府未以是否入库判定支付责任，同时明确政府支出责任属于隐形债务，可谓给社会资本吃了一颗定心丸。

四、结语

自财政部、发改委2014年大力推进政府与社会资本合作项目以来，PPP项目落地生根，已经取得了长足发展。但是，由于PPP项目法律规范文件的缺位，以及实施经验的缺失，在PPP实务工作中暴露出一些争议和问题。政府预算对PPP项目收入的影响即为其中一个重要的问题。但随着PPP项目的持续推进，以及相关法律政策的陆续出台，一些争议和问题已经迎刃而解。不过需要注意的是，政府预算对PPP项目收入仍然具有重要影响，特别是在投资PPP项目過程中，诸如财政周期、项目入库、财政转移支付等细节问题，仍需加以重视。

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[责任编辑：赵磊]