西安半城市化境遇下农业转移人口市民化障碍及对策分析

贺艳芬

[摘 要] 加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略要求加快推进农业转移人口市民化。半城市化现象在目前的中国不同程度的存在着。就西安目前的城镇化水平在不少方面仍存在“半城市化”现象，达到完全的城镇化还有一定距离。结合西安农业转移人口现状，分析西安农业转移人口市民化受户籍制度和相关政策、产业布局的不均衡及城市的承载力和农业转移人口市民化的成本制约。西安需要创新制度和政策、调整产业布局、实现公共服务均等化以及培育民间社会组织等对策来促进农业转移人口市民化进程，推进农业转移人口市民化，是破解半城市化状态实现完全城市化的关键。

[关键词] 半城市化;新型城镇化;农业转移人口;农业转移人口市民化

[中图分类号] F291.1[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2019）08-0017-03

一、半城市化与农业转移人口

半城市化是相对于城市化而言的，“半城市化”最初是由中国社科院的王春光研究员在借鉴美国学者P·H·廖塔和詹姆斯·米斯科尔研究成果基础上，结合近年来中国农业转移人口的现实状况而提出的一个概念。王春光认为“半城市化”是一种介于回归农村与彻底城市化之间的状态，就是“农村流动人口虽然进入城市，也找到了工作，但是没有融入城市的社会、制度和文化系统，在城市的生活、行动得不到有效的支持，在心理上产生一种疏远乃至不认同的感受，处在‘半城市化状态。”[1]

中国发展研究基金会发布的《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》中称中国城市化面临着“半城市化”现象突出的问题，报告把“半城市化”概念定义成农村人口向城市人口转化过程中的一种不完整状态。其表现为，“农业转移人口已经离开乡村到城市就业与生活，但他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇，在城市没有选举权和被选举权等政治权利，不能真正融入城市社会。”[2]

半城市化现象在目前的中国不同程度的存在着。就西安而言，城镇化水平在不断提高，2017年末，西安常住人口城镇化率为73.42%，分别高于全国同期和全省同期14.9个百分点和16.63个百分点;2017年末西安户籍人口城镇化率达到67.12%，[3]也居于全国前列。西安农业转移人口市民化也在逐渐推进中。2010年《西安市人民政府关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》颁发以来，接收更多有条件的农村居民进城落户对推进农业转移人口市民化有益的。根据2015年末的西安统计数据，全市农民工总量从2010年的102万人增长到2015年的130万人，增加28万人，农民工占常住人口总数的14.9%。[4]2011-2015年全市农村劳动力实现转移就业人数达到443.69万人，接收有条件的农村居民进城落户的为90.65人，进城落户的人数只有实现转移就业总人数的20.43%。[5]这个百分比显示，每年有大量的新增农民工和由本地农村劳动力实现转移就业的劳动力进入城市工作和生活，但是真正拥有市民身份的却是其中的一小部分。这也是长时间以来导致西安常住人口城镇化化率与户籍人口城镇化率存在差值的原因之一。截止2017年末，西安户籍人口城镇化率比常住人口城镇化率少6.3个百分点，此外还有一些数据和研究都从不同侧面反映出西安目前的城镇化在不少方面仍存在“半城市化”现象，达到完全的城鎮化还有一定距离。

当然，农业转移人口市民化不只是户籍身份的转换，更重要的是身份变换带来的获得感，得到均等的公共服务，享受城市居民福利，满足农业转移人口生活和发展的需求等等。因此，如何在保证城镇化率增长的同时，推进农业转移人口市民化进程，提高城镇化发展质量，保证城镇化“质”与“量”的协调发展，是亟待研究的重要课题。

二、西安半城市化境遇下农业转移人口现状及市民化障碍

农业转移人口市民化，就是让更多的农业转移人口在城镇工作、居住和发展，让他们实现户籍身份的转变、公共服务的享有、待遇与市民均等化，成为真正的城市居民，逐步改变半城市化状态。

（一）农业转移人口现状

1.新生代农业转移人口数量持续增加。从国家统计局西安调查队发布的数据显示，2018年的数据显示1980年后出生农民工成为农民工大军主流，西安市新生代农民工人数占农民工总量的49.5%。[6]

2.农业转移人口文化水平不高，职业技能相对缺乏，就业稳定性不足。从国家统计局西安调查队发布的2018年的农民工数据来看，采矿、制造、电力热力燃气水生产和供应业、建筑业等第二产业的务工人数比例达到20.7%，批发和零售、住宿和餐饮业、交通运输、仓储和邮政、居民服务、修理和其他服务业等第三产业务工人数比重达到59.7%。第三产业里居民服务、修理及其他服务业人数最多，占18.4%;其次是住宿餐饮业，占12.0%;建筑业占11.3%。[6]很多农业转移人口从事的职业技术含量低，而且工作流动性比较频繁。

3.农业转移人员就业职业化、制度化程度低，职业的法律保护和社会保障不够健全。首先，很多农民工获取工作的渠道是通过熟人的介绍，通过市场配置或者中介组织的获取工作的成功率较低;其次，多数农民工从事非固定工作，劳动合同签订比例不高。调查显示，签订劳动合同的不足三成。再次，一部分农民工的工作单位没有为其提供了工伤保险和医疗保险，拥有养老保险和拥有失业保险的只有少数人。

4.农业转移人口在城市的生活水平尚需要提高。虽然进城工作，但绝大多数农业转移人口并没有在城市安家落户，在城市工作和生活的稳定性不足。国家统计局西安调查队调查显示，单位或雇主提供住宿或补贴住房费的占21.2%，其中，提供住宿的占18.4%，提供有住房补贴的占2.8%，[6]绝大部分农民工需要租赁住房，自己购买住房的比重很小，无法真正在城市安居。

此外，农业转移人口的社会参与呈现半城镇化态势，农业转移人口在城市工作，但是社会参与却日益的向边缘化方向发展。一方面，他们无法保证可以参与农村老家的政治生活，履行自己拥有的选举权和被选举权等权利。另一方面，作为城市中的一员，大部分人户口还在农村，但他们的社会参与很少，社会权益得不到保障。能否参与到城市的管理，将直接影响到农业转移人口权益的实现。

（二）农业转移人口市民化障碍

1.户籍制度和相关政策成为阻碍农业转移人口市民化的根本原因

一是户籍将个人身份与社会福利、生产资料等紧密捆绑起来，城镇户籍涉及到养老、医疗、教育、住房、就业等，农村户籍涉及到宅基地、林权、承包地以及医疗、养老等保障。传统的户籍制度，造成了城乡居民在享有的社会保障和社会公共服务上的差别，限制了农业转移人口落户城镇，制约了城镇化发展。因此，很多农业转移人口属于城镇常住人口的范畴，但是不是城镇户籍，在就业、子女教育、住房保障和社会参与上农业转移人口在城市中无法获得和市民一样的保障和待遇。造成了“伪城市化”和半城市化现象。

二是落户条件较高。近年来西安出台了一些有关农业转移人口的政策和制度，如2016年《西安市进一步推进户籍制度改革实施意见》、2017年《进一步吸引人才放宽部分户籍准入条件户口登记工作规范》等，加大力度推进了农业转移人口市民化，但当前的政策与规范依然无法保障一部分农业转移人口市民化。不可否认的是，户籍制度改革还存在不匹配、不协调、不同步的问题，农业转移人口在劳动就业、公共教育、公共服务、社会保障等方面仍受到户籍政策的制约。

2.产业布局的不均衡状况是阻碍农业转移人口市民化的关键原因

产业分布相对集中也制约了农业转移人口市民化的步伐。目前西安的农业转移人口就业主要集中在第三产业，“城六区”是第三产业最集中和密集的地方，也是城镇常住人口密度最高的几个区，农业转移人口在这几个区就业和生活的人数相对最多。但是落户市辖区的条件比较高，比如“对于城六区辖区外的农村居民申请落户的，须连续参加城镇企业职工基本养老保险不低于8年，参加城镇职工基本医疗保险不低于5年。”[7]西安现有的政策是“全面放开建制镇落户限制，在县政府驻地镇及其他建制镇有合法稳定住所（含租住属公有产权的房屋并持有使用证明的住所）的人员，本人及其共同居住生活的家庭成员可在当地申请登记常住户口。”[8]以鼓励在建制镇落户为主，这样，第三产业分布的集中和就业的聚集与本地落户政策之间存在一定的矛盾，也是阻滞农业转移人口市民化的现实原因。

3.城市的承载力和农业转移人口市民化的成本制约是重要原因

一是城市的承载力有限和政府的支付成本增加。西安的城镇化已进入加速发展阶段，主城区城市人口的不断增加和相对聚集以及生活需求给原本紧张的城市资源、环境带来了很大的压力。如果加大力度推进农业转移人口市民化，首先必须考量城市的承载能力问题。我们知道，增加城市人口，需要配套相应更多的公共资源和公共服务。因此地方政府需要增加公共财政的开支，用于基础设施的建设或升级改造;此外还要相应增加义务教育、公共医疗、社会养老等社会保障以及城市管理的等方面费用;就业方面，政府需要创造和增加就业机会，落实同工同酬，为部分人提供公益性岗位。因此，农业转移人口市民化需要有较高的城市经济发展水平和强有力的公共财政作支撑。

二是农业转移人口要支付的成本比较高。影响农业转移人口市民化的突出问题依然是经济问题。农业转移人口在城市中买房或租房的成本比较高，无法长期安居，因而在很多方面也就难以真正融入城市体制和城市生活。西安的商品房价格这几年一直增长，而现有的保障性住房，比如使租赁型保障房、购置型保障房、租赁补贴等惠及农业转移人口有限，这些问题都直接影響到农业转移人口市民化的进程，影响到城镇化的发展质量和水平。所以，一大部分农业转移人口的选择就是：城里赚钱，农村安家，过年回家，呈现出这样一种“半城市化”状态。

三、西安半城市化境遇下农业转移人口市民化的对策

早在2014年9月出台的《陕西省新型城镇化规划（2014-2020年）》就明确提出农业转移人口市民化，“坚持城乡政策一致、规划建设一体、公共服务均等、收入水平相当，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化。”[9]因此推进农业转移人口市民化，是破解半城市化状态实现完全城市化的关键。

（一）前提条件：制度和政策创新

户籍问题是农业转移人口融入城市的一大瓶颈。提高城镇化质量的关键是要推进人的城镇化。

一是加大在户籍改革方向、户口迁移政策、改革暂住证制度等方面的政策力度，确保农业转移人口能享受与城市居民同样的公共服务待遇。首先要严格遵守不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件，进城落户农民是否有偿退出“三权”，要在充分尊重农民意愿的前提下开展;其次是合理确定市辖区积分落户条件。“以合法稳定就业、合法稳定住所（含租住属公有产权的房屋并持有使用证明的住所）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限、文化程度、专业职称（职业技能）、个人诚信记录等为主要指标，合理设置落户积分分值，建立积分落户制度。”[8]2020年之前，通过设置阶梯式落户通道和差别化落户条件，可以积极推动已在城镇就业的农业转移人口的优秀分子转变为市民。未来更是要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。[10]

（二）关键措施：产业布局的调整和中小城镇的建设

产业发展是城镇化的引擎，为农村人口向城镇转移提供就业机会。统筹规划城乡产业布局是解决半城市化问题的至关重要的方面，把工业与农业、城镇与乡村作为一个整体，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使城乡产业分布更加合理。

国际经验表明，县域经济是吸纳农村转移劳动力的主力军。未来中小城镇作为吸纳农业转移人口落户的主要载体，承担着解决城市化的人口容量的任务，因此，必须调整产业布局，对小城镇产业布局结构进行优化提升，打造一批产业集聚、优势明显、辐射带动力强的重点城镇。比如发展都市型现代农业是西安周边小城镇的一个重头戏，现代农业园区、休闲农业示范区都是农村产业发展的新模式，未来可以进行产业化集约化经营;此外可以因地制宜打造工业综合型小城镇、特色旅游小城镇。此外，要让更多的农业转移人口进入建制镇工作并安家落户，必须加快配套基础设施的建设。为外来人口就业定居创造条件。

（三）保障措施：实现公共服务均等化

完善覆盖农业转移人口的公共服务和扩大农业转移人口城镇社会保障覆盖面，这是农业转移人口真正融入城市的必要条件。

一是完善公共就业服务，促进农业转移人口就业。完善农业转移人口就业失业登记管理制度，落实新型农民、农村实用人才和进城务工人员职业技能培训补贴政策，加大以新进城农民为重点的创业扶持力度;二是扩大城镇社会保障覆盖面，惠及农业转移人口。加快推进农业转移人口参加城镇社会保险，推进实现与城镇职工平等参加工伤、失业、生育等保险并享受相应待遇;三是允许农业转移人口按照统筹地区政策自由选择新农合或城镇居民医疗保险，并在参保地享受医保待遇。此外可以根据农业转移人口就业特点，对定居农业转移人口、流动性较强的农业转移人口等群体建立差异性的居民养老保险体制。建立健全政府、企业、个人合理分担的农业转移人口可持续筹资机制。

（四）培育民间社会组织：解决社会认同和文化融合问题

要让农业转移人口真正融入城市社会，必要的社会组织支持显得尤为重要，规范的社会组织能有效地提供农业转移人口城市社会生存和发展的必要的社会帮扶和救助。完善的社会组织体系可以为农业转移人口向城市转移、择业、就业、生活和权利保障等方面提供良好的组织渠道、团体帮助和支持，有利于农业转移人口借助群体力量适应城市文化和行为方式，尽快融入城市生活，实现自身发展。因此，要借助民间社会组织推动农业转移人口融入城镇企业、农业转移人口子女融入城镇学校、农业转移人口家庭融入所在社区、农业转移人口群体融入整个社会，建设更加包容的城市。此外，提高各级党代会、人大、政协中农业转移人口代表的比例，积极吸纳农业转移人口参加党组织、工会和社团组织，引导农业转移人口有序参政议政和参加社会管理。[11]营造农业转移人口参与社区公共活动、建设和管理的氛围。

[参考文献]

[1]王春光.农村流动人口的“半城市化”问题研究[J].社会学研究，2006（09）.

[2]中国发展研究基金会.中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略[M].北京：人民出版社，2010.

[3]西安市统计局.2018西安统计年鉴 [DB/OL].http：//tjj.xa.gov.cn/ptl/def/def/2018/zk/indexch.htm.2018-12-03.

[4]农民工就业面临新挑战 十三五期间我市每年培训十万农民工[N].西安日报，2016-06-03（2）.

[5]西安市地方志办公室.西安市地情资料数据库.西安年鉴（2012-2016）[DB/OL].http：//xadfz.xa.gov.cn/difangzhinew

/bookdetailed.jsp？strType=%E5%B9%B4%E9%89%B4&sum=0&sort=1. 2016-09—2012-09.

[6] 国家统计局西安调查队.2018年西安农民工本地务工收入增长[DB/OL].http：//xadcd.xa.gov.cn/ptl/def/def/index_1343_4711_ci_trid_1931153.html.2019-02-03.

[7]西安市人民政府.西安市人民政府关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见[DB/OL].http：//www.xa.gov.cn/zcfg/fzfwj/691720.htm .2010-10-22.

[8]西安市人民政府.西安市进一步推进户籍制度改革实施意见[DB/OL].http：//www.xa.gov.cn/zcfg/fzfwj/692053.htm.2016-02-01.

[9]陕西省发展和改革委员会.《陕西省新型城镇化规划（2014-2020年）》[DB/OL].http：//sndrc.shaanxi.gov.cn/newstyle/pub_newsshow.asp？id=1010372&chid=100055.2014-09-24.

[10]中华人民共和国中央人民政府. 2019年新型城镇化建设重点任务[DB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-04/08/content_5380457.htm.2019-02-03.

[11]中华人民共和国国家发展和改革委员会.国家新型城镇化規划（2014-2020年）[DB/OL]. http：//ghs.ndrc.gov.cn /zttp/tjzgczh/ghzc/201403/t20140317_602854.htm.2014-03-17

[责任编辑：潘洪志]