城市化过程中失地农民的社会保障能力建设研究

杨丹莹

[摘 要] 从古至今，在我国农村地区土地与农民之间相互依存，土地与农民的一切基本权利息息相关。自20世纪80年代以来，随着我国城市化与工业化进程的加快发展，农村的大量集体农用地被征，产生了大量的“特殊弱势群体”--失地农民。针对失地农民的社会保障现状，分析现阶段国内失地农民社会保障模式，结合目前失地农民的社会保障体系结构不完整、保障内容不全面、保障资金筹集困难及保障制度缺乏法律保护问题，为了保障失地农民在失去土地之后的基本权益，政府需在建立合理多层次的社会保障体系的基础上健全征地制度，通过完善社会保障体系和征地制度保障失地农民的基本权益。

[关键词] 失地农民；社会保障；城市化

[中图分类号] F640 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2018）01-0069-02

一、失地农民的现状

失地农民是一种特殊群体，指的是政府出于城市建设等原因依据国家法律规定征收农村土地后产生了人均耕地低于0.3亩的农村居民。失地农民的产生不仅是我国城市化进程中的正常规律也是必然结果，它是城市化进程中必然会产生的一种群体，我国近十年城镇化率呈持续上涨趋势。

从20世纪80年代到现在，我国已经出现了超过5000万的失地农民，并且随着城市化进程的推进，失地人数逐年持续上升。根据《国家土地占用规划要求》数据统计显示，按照现阶预计到2030年我国失地农民总量将突破1亿1，并且通过相关的数据统计在2000年-2030年的三十年间，我国的被占耕地数量将会达到并且超过5450万亩，这也会造成超过7800万人失去耕地变成失地农民。同时在2030年将会有大约5000万的农民失去土地也处于失业的状态。

二、现阶段国内失地农民社会保障模式

通过研究全国各地目前现行的制度大概归纳为四类：第一类是将失地农民直接纳入现行的社会保障体系中，享受同等待遇；第二类是针对特殊群体，建立一种介于“城保”与“农保”之间的特殊制度体系；第三类是针对被征地农民建立专门的制度体系，例如建立相应的社会保险制度和医疗保险制度；第四类是通过大力宣传与积极推广商业保险，多多鼓励失地农民参加商业保险。由于全国各地的经济、社会发展具有差异性，全国各地形成了不同的失地农民社会保障模式，主要代表城市模式如下表所示：

国内失地农民社会保障制度对比表

三、失地农民社会保障制度存在的问题

我国现行的失地农民社会保障制度虽然已经取得了一定的成效，在一定程度上也解决了失地农民的基本生活问题，保障了基本权益，但是制度在运行过程中，仍然存在着一些不可忽视的问题，阻碍着我国失地农民社会保障制度更完善化。

（一）失地农民的社会保障体系结构不完整

完善的社会保障制度不仅要包括齐全的项目机构还应该包括完善的社会保障运行机制，但是与我国以社会性、福利性、公平性、互助性为本质特征的社会保障体系相比，全国各地现行的失地农民社会保障政策并未形成一个完整的保障体系，相比之下我国失地农民社会保障体系完整性明显不足。

（二）失地农民社会保障制度水平较低，保障内容不全面

我国失地农民社会保障制度水平普遍不高，大多数地区的保障水平仅仅只能够维持最低生活保障水平，甚至有的地区保障水平达不到最低保障。部分地区失地农民社会保障政策只能称得上是“生活保障”制度，仅仅保障失地农民最基本的生活，并不能像既包括保障水平较高的社会福利也包括提供最低生活需要的社会救助的完整的社会保障体系。

（三）失地农民社会保障资金筹集困难

我国法律上规定了对失地农民发放补助费和补偿费，但是作为失地农民社会保障资金的主要来源，法律并没有明确的涉及到失地农民的社会保障资金来源。失地农民个人普遍缺乏缴费能力，地方政府也并没有充裕的财政资金进行社保资金补贴，最后造成失地农民的社会保障资金筹集困难，权益难以得到保障。

（四）失地农民社会保障制度缺乏法律保护

关于失地农民特殊群体，至今缺乏完整统一的社会保障制度的体系，只有部分的条文规定涉及到失地农民的社会保障法律规定，相关法律规定的缺欠导致失地农民社会保障工作运行缺乏法制化。

四、完善失地农民社会保障的基本思路

（一）完善失地农民社会保障政策体系

1.建立高层次、多形式的医疗保险。应当结合失地农民的实际情况，因地制宜建立起高层次、多形式的医疗保险。针对失地农民这一特殊群体，可以适度进行医疗费用补助，比如可以通过提高报销比例、进行药品补助等措施解决农民后顾之忧。

2.建立就业培训机构。作为失业保险制度最为重要的核心部分就是对失地农民进行就业培训，政府应该拨款建立就业培训机构，组织系统化的就业培训，帮助失地农民在失去土地之后可以快速的掌握一门技能，提升就业素质，提高就业能力和市场竞争力，增强就业适应能力，帮助其快速的进入就业市场进行再就业。

3.建立不同地区与不同保障标准的保障。受到我国不同地区经济发展水平的差异性的影响，政府因按照属地化管理原则对符合条件的失地农民建立不同地区与不同保障标准的保障。这一制度的建立应该旨在帮助解决在失去土地之后由于处于失业状态的失地农民无法维持基本生活的问题，在制度实施过程中结合当地最低的生活保障水平和人均最低收入向其提供保障。

（二）完善我国的土地征用补偿机制

1.确保社会保障资金来源，合理监督运行

解决我国失地农民的社会保障问题，首先需要确保社会保障资金来源。目前，我国失地农民的社会保障资金主要来源于土地征用赔偿款，主要包括政府所给的征地补偿费和安置费。从整体上这种模式是可行，但是在实际资金缴费比例上，应该结合土地征收标准、土地征收用途等其他的情况综合考虑缴费比例。例如對于一些公益性用地，政府应该加大对资金的投入，农民只需要缴纳较少的比例。除此之外，还需加强对社会保障资金的监督管理，最大程度的将资金运行过程明晰化，严格依照相关的法律规定，明确相关监督主体的职责和权力，保证制度的正常运行。endprint

2.优化征地程序，规范政府征地行为

（1）明确公共征地内容，减少法律漏洞

我国的法律规定我国公共征地必须是以公共利益为前提基础，但是由于法律中对公共利益的界定较为模糊，法律制定的漏洞导致我国国家权力被滥用，有的营利性征地甚至以公共用地为借口，直接损害了我国农民最切实的基本土地权益，造成越来越多的农民失去土地，因此为了维护农民的土地权益，必须要在法律上对公共利益进行界定，并且明确区分清楚公共用地和营利性用地。

（2）提高征地补偿标准，建立合理的补偿机制

我国对于失地农民的土地补偿不仅仅应该包括最基本的三部分，更应该考虑到实际情况与现实因素，比如被征土地的土地具体位置、市场供求关系、政府法律政策等因素适度的提高征地补偿标准。既要补偿失去土地的农民失去土地的现有损失，也要补偿失地农民在失去土地之后，考虑再就业、生活和物价成本上涨等造成的生活成本的长期损失。并且应该根据被征土地的地理位置，结合土地市场价格，赔偿给失地农民最大程度和最大利益的补偿金。

（3）加强宣传教育，提高自我保障意识

失去土地之后的农民不仅仅身份发生了转变，思想观念、生活方式、行为习惯、就业模式也发生了巨大的转变。当赖以生存的土地被征收后，农民将会转变传统的就业观念、养老模式。由于失地农民社会保障制度是一项特殊的制度，大多数的农民对此制度缺乏了解，因此需要对此项制度进行大力宣传。

五、结语

大量存在的失地农民群体已经成为了现阶段我国发展面对的一个不可忽视的社会问题，并且将会持续影响着我国未来社会的发展，阻碍着和谐社会的建设步伐。失地农民社会保障制度是一个新问题也是个难题，研究制定一个科学的、合理的、完善的失地农民社会保障制度模式，落实各负责主体的责任，明确规范制度实施程序，完善保障内容、提高保障水平，可以从根本上解决失地农民社会保障问题，同时可以保障失地农民的生存权和发展权。

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[责任编辑：赵磊]endprint