财政分权、金融分权与经济高质量发展

■吴云勇，王炳峰

一、引言与文献综述

中共十九大报告指出，我国已从经济高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变经济发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，这为中国经济分权改革理论和实务提供了时代思路。一是要明晰分权与经济高质量发展之间的关系。财政与金融分权的合理性直接影响经济增长和公共供给的效率，但在实际操作中地方政府可能会更加偏向唯经济增长的政策制定与执行标准，在一定程度上阻碍了经济资源的合理配置和社会服务的有效供给，因此在甄别经济增长和经济发展的前提下，“分权与发展”成为源于但高于“分权与增长”的经济研究热点。二是如何定义金融分权的时代意义。不同于财政分权，不设定限制的金融分权可能带来的系统性金融风险。伴随着我国金融体系的完善和金融改革开放，金融分权似乎势在必行，在保证不发生金融风险的前提下金融分权具有比财政分权更大的经济发展推动力，实行有效的金融分权既是适应经济转型升级的需要，也是贯彻与优化“中国式分权”的必经之路。

有关分权的研究开始于财政分权方面。20世纪90年代中国和俄罗斯等转型经济体的发展经验备受关注，分权思想被认为是研究地方政府激励与竞争模式的切入点。财政与金融的分权使各级地方政府发展经济的积极性和创造性上升，各级地方政府之间的相互竞争和模仿会促进经济增长（钱颖一等，1993），驱动中国经济增长的制度其实是向地方分权的制度。近几年经济发展评价由单一的经济增长指标转向系统的指标体系，分权研究逐渐与经济发展的转型需求相契合，谢贞发和张玮（2015）通过荟萃回归分析验证了财政分权与经济质量的正向关系，认为地方政府对财政资源的优化配置能保证这种“正向显著效应”。林春和孙英杰（2017）提出财政分权对我国经济增长质量具有显著的促进作用，并证明了这种作用存在门槛效应。侯世英和宋良荣（2020）则证明在当前经济环境下，财政分权主要通过社会服务性供给影响经济质量，要想实现经济速度向经济质量的转变，需要财政职能和地方政府行为根据地区状况有针对地进行结构性引导。

同时，也有很多学者持“分权抑制论”。认为在经济转型和增长的后期，分权的外部成本递增产生了“趋害的竞争”现象（张军，2007），地方政府的激励模式与市场经济所需要的政府职能很难协调起来（王永钦等，2007），中国式分权在促进经济高速增长的同时并未使地方政府有效供给非经济性公共物品（傅勇，2010），对经济发展产生了负面影响。近年来，金融分权成为中国式分权框架的重要补充，主流观点是金融分权和经济发展存在显著的负相关。此外，已有研究普遍认为金融分权与财政金融分权间存在联动效应，不少学者实证研究了财政分权和金融分权在投资消费比（贺俊等，2018）、城市全要素生产率（邓晓兰等，2019）和公共基础设施（贺俊等，2020）等领域的协同关联作用。

以上研究表明，分权研究已经不再局限于单一经济增长的维度，大部分学者都认识到财政分权、金融分权与经济发展体系的各组成部分存在紧密的联系，但财政—金融关联视角的分权研究还处于起步阶段，且并未将经济高质量发展这一政策概念作为经济分权的学术研究对象。基于此，对经济高质量发展进行有效的定义与测度，并在全国和区域层面分析财政分权和金融分权对经济高质量发展的影响，意在为中国式经济分权的作用判断提供佐证。

二、理论分析

（一）财政分权与经济高质量发展

财政分权作用于经济运行，影响地方政府之间的权力划分尺度和资源竞争强度，主要表现在供给和配置以基础设施建设、公共投资、社会产品服务为主要内容的要素和资源，地方政府拥有适度的财政分权能力对于推进经济高质量发展至关重要。一方面，财政分权决定政府支配能力的规模，进而影响着各级政府在经济决策中财政资金支配能力、资源和要素的竞争能力，分权程度提高将扩大政府的支出规模，从而提高经济发展速度和效率。另一方面，分税制改革和晋升锦标赛产生的负面作用也在一定程度上扭曲了土地、资金、劳动力以及公共产品的市场价格，影响经济均衡发展与包容发展的效率，过度的财政分权会使地方政府因承担超出自身能力范围的公共产品供给责任，而增强本级财政支出对预算外资金的依赖，并且因缺少有效监管和控制导致公共物品的供给效率降低，这可能意味着财政分权程度越高，经济发展滞后于经济增长的现象就会越严重，导致经济主体难以完全享受经济高速发展带来的福利效应。

（二）金融分权与经济高质量发展

各层次市场主体通过金融分权“自下而上”地影响经济发展，如运用贷款、建设资金及其他金融产品，组织并配合各经济主体进行经济发展领域的开发与建设，供给和配置以市场、产业部门、资金体系等为主要内容的要素和资源，地方政府拥有适度的金融分权能力对于推进经济高质量发展至关重要。一方面，适度且多样化的金融分权能够调节市场扩张和投资资金供给之间的矛盾，通过增加非公益性的中小微企业、人力资本和技术资本的发展资金，增强资金运用的乘数效应并提升市场张力和潜力，促进经济结构调整和产业结构升级；也能够调节由金融资源分布非均衡引致的产业和市场非均衡发展的矛盾，通过合理配置金融机构和网点，形成发展资源在全国范围内的有效流动，促进经济发展质量的进一步提升。另一方面，金融分权也可能产生对于经济发展的负效应。伴随着地方性金融机构与金融市场的快速发展、金融民营化趋势的日益明显、区域金融风险的逐步显现，以及地方金融管理的初步形成，特别是地方政府通过直接或间接金融控制，缓解财政权力不足产生的内部收支矛盾，降低了市场经济发展中经济主体对金融资源的自主决策效率。尤其是在金融体系不完备的地区，一旦突破了金融分权的底线，很容易造成足以摧毁金融体系和国民经济的金融风险，基于这一层面金融集权能防止地方政府滥用金融资源并保障经济高质量发展的稳步实施。

基于金融分权作用的两面性，金融显性集权和金融隐性分权对于经济高质量发展的效应判断取决于各自正负效应的相对大小，金融显性集权明确中央政府对信贷分配权、货币发行权和资金管理权等权限的控制，通过保证金融稳定促进经济高质量发展，但同时可能会降低地方政府利用金融资源进行经济施策的主动性和有效性，通过抑制金融效益阻碍经济高质量发展；金融隐性分权给予地方政府发展与干预地方性金融机构的权利，通过允许“自产自用”来扩大金融发展效益并促进经济高质量发展，但同时滥用金融资源等风险性行为可能会对金融稳定造成负面影响，不利于经济高质量发展的持续推进。

三、模型设定与指标选择

（一）模型设定

本文构建了以下模型来检验财政分权、金融分权与经济高质量发展之间的关系：

其中，i表示省份，t表示年份，μi表示不同地区产生的个体固定效应，σt表示不同年份产生的时间固定效应，εit为随机扰动项。Economicit为i省份第t年的经济高质量发展，Fiscalit为i省份第t年的财政分权指标，Financeit为i省份第t年的金融分权指标，Zit为一系列的控制变量。

（二）指标选择

1.被解释变量：经济高质量发展。本文基于新发展理念，拟从经济创新、协调、绿色、开放和共享五个维度构建系统科学的经济高质量发展指标体系。为保证经济高质量发展指数计算的客观有效性，选择主成分分析法确定指标权重，进行全国及各地区的指数测算，具体如表1所示。

表1 经济高质量发展指标体系构建方法

2.核心解释变量：财政分权和金融分权。实际研究中有很多指标对财政分权做出了解释，如财政收入分权、财政支出分权、财政自主度等。首先，财政收入分权、财政支出分权和财政自主度存在明显的计量差异，如何根据模型架构、数据类型和估计方法进行偏优选择是确定财政分权指标不可避免的难题。其次，中国政府存在预算外的财政分权，但预算外的财政收支是无法衡量的，因此事实上的财政分权程度很可能相异于预算内财政收支衡量的财政分权。本文认为地方财政自主度即计算自有收入和总支出的比值能兼顾处理这两方面的问题，一是财政自主度相比财政收入和支出分权具有时间和空间上的有效性，更适用于本文构建的面板数据模型；二是采用预算内收支得到的财政自主度指标只会略微低估事实上的财政分权程度，并不会影响研究结论的正确性。综上所述，本文采取地方财政自主度指标来衡量财政分权。

本文综合考量诸多学者对于金融分权的指标选取，认为应当通过衡量显性集权和隐性分权指标来反映金融分权的两个方面，相关实证分析将用五大行总资产增长率来表示金融显性集权，用地方性金融机构从业人数和所有金融机构从业人数的比值来表示金融隐性分权。

3.控制变量：人均GDP、固定资产投资、基础设施建设和人力资本。其中，人均GDP表示为本年GDP与总人口之比，固定资产投资表示为固定资产投资额与GDP之比，基础设施建设表示为人均道路面积的对数，人力资本则用6岁及以上大专以上学历人口与总人口之比来度量。相关变量的具体说明如表2所示。

表2 解释变量与控制变量指标选取与计算方法

本文使用的数据是2005—2018年30个省、自治区、直辖市的面板数据（不包含数据不全的港澳台和西藏自治区），数据主要来源于历年的《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》《中国金融年鉴》、各省统计年鉴、各省《金融运行报告》以及国家统计局。其中海南省2017年五大行总资产增长率和金融机构从业人数的数据缺失，相关的金融显性集权和金融隐性分权指标采用各年的均值进行替代，所有数据的计量分析均采用STATA15.0软件完成，关键变量的描述性统计如表3所示。

表3 变量的描述性统计

续表3

四、实证结果与分析

经济学原理和实践证明经济发展存在动态性和持续性，上一期的经济高质量发展指数较高，则当期更容易在此基础上进行数量和质量方面的优化，实现更高水平的经济发展，反之亦然。基于这种经济惯性会对计量结果产生较大影响，将被解释变量的滞后一期引入到解释变量进行回归，并采用系统广义矩估计（GMM）来有效解决引入被解释变量滞后项带来的内生性问题，提高估计精度与效率。

（一）全国层面的实证结果与分析

如表4所示，回归（1）是财政分权和金融分权对经济高质量发展作用的实证结果，回归（2）至回归（6）则是以经济高质量发展五大子维度得分为被解释变量的分权作用结果。AR（1）、AR（2）、Hansen检验结果证明所有回归都能满足系统广义矩估计方法成立的前提假设，据此得到的实证结果能有效体现财政分权与金融分权对经济高质量发展产生的影响。

表4 全国层面财政分权和金融分权对经济发展质量及子维度指标影响的实证结果

回归（1）中滞后期的经济高质量发展对当期的经济高质量发展具有明显的促进作用，表明经济发展具有惯性，这也同样适用于各个子维度的发展指标。财政分权与经济高质量发展呈显著的正相关关系，说明财政自主度越大，地方政府具有更大的财政资源自主权，会更有利于该地区的经济发展，财政分权背景下地方政府具有经济施策和服务供给的信息优势，更能直接有效地了解本地居民的经济需求，通过高效配置财政资源来实现本地经济的高质量发展。金融显性集权与经济高质量发展呈显著的正相关关系，说明金融显性集权通过削弱地方政府对于金融资源配置的过度干预，有效地防范了金融风险的发生，为经济高质量发展的可持续提供了稳定的金融体制环境。金融隐性分权对于经济高质量发展并无显著作用，原因在于我国尚未完全建立适应各地区发展差距的金融分权体系。

控制变量的回归结果基本符合预期，人均GDP和固定资产投资的估计结果统计意义不显著，可能在于对于经济高质量发展的评价涵盖并侧重于质量层面，两个变量主要反映单一的经济增长，并不对整体的经济高质量发展产生显著的正向作用。基础设施建设与经济高质量发展呈显著的正相关关系，基础设施建设是一项具有长期效应的基础性工程，是各地区企业和居民进行生产经营工作和生活的共同物质基础，对经济发展具有明显的带动和支撑作用。人力资本与经济高质量发展呈显著的正相关关系。

回归（2）至回归（6）将经济发展五大子维度指标分别作为被解释变量进行回归。具体而言，从创新发展看，财政分权和金融隐性分权具有显著的正向作用，从协调发展看，财政分权和金融显性集权具有显著的正向作用，从开放发展看，财政分权、金融显性集权和金融隐性分权对经济开放发展并无显著作用，从绿色发展看，金融显性集权具有显著的正向作用，从共享发展看，财政分权和金融显性集权具有显著的正向作用。

（二）区域层面的实证结果与分析

由于各地区在资源禀赋、政策支持、发展环境等方面存在较大差异，因此在对全国样本数据进行回归的基础上进行区域层面实证，进一步考察在东部、中部、西部、东北地区财政分权与金融分权对经济高质量发展的实际作用与异质性，具体的实证结果如表5所示。

各回归中滞后期的经济高质量发展对当期的经济高质量发展具有明显的促进作用，表明各个地区的经济发展都具有惯性，而财政分权、金融显性集权和金融显性分权三个解释变量的作用结果存在明显的区域异质性。具体来看，东部地区金融隐性分权对经济高质量发展具有显著的正向作用。其原因可能是东部地区已处于高水平的经济发展阶段，传统的财政分权与金融集权相结合的施策模式已经难以为进一步的经济发展提供动力，需要通过扩大金融分权获取新的金融资源推动力，加之东部地区具有较为完善的金融发展体系，可以作为金融分权化改革的先行者来探索提高金融效率的实现路径，既能提高本身的经济发展质量又能为其他后进地区提供经验思路。中部地区仅财政分权对经济高质量发展具有显著的正向作用，中部地区正处于经济发展的加速阶段，赋予地方政府更多的财政自主权能满足各省经济建设的资金需求，有效缓解地方政府收支矛盾和债务问题。而中部地区的金融体系建设还有待加强，金融发展要以风险防范为主。西部地区财政分权、金融显性集权和金融隐性分权对经济高质量发展并无显著作用，一定程度上说明西部地区并没有享受到我国分权改革的红利，西部地区仍属于主要追求经济高速增长的相对落后地区，综合性社会发展基础比较薄弱，缺乏将资源优势转化为经济优势的能力，中国式分权模式的效率化要稳中求进。东北地区金融显性集权对经济高质量发展具有显著的正向作用，说明东北地区的财政与金融分权实践并没有对经济发展产生实质性作用，财政资源动力不足又缺乏有效的金融资源转化体系，在当前实现东北振兴的关键时期要慎重对待金融分权这把双刃剑避免发生系统性金融风险。

（三）稳健性检验①

①限于篇幅，结果留存备索。

为保证实证结果的合理性，进行如下的稳健性检验。一是对于财政分权这一解释变量的衡量指标，用财政支出分权代替财政自主度进行以上回归分析，各项的系数大小、方向与显著性并没有发生明显变化。二是考虑到信托机构不具有完全的地方性金融机构行业特征和作用机制，在金融隐性分权指标中地方性金融机构的涵盖范围内剔除信托机构这一主体，根据重新计算的金融隐性分权指标进行以上回归分析，结果显示各项的相关系数大小、方向和显著性并没有发生明显变化。综上认为本文的实证结果是稳健的。

五、结论与政策建议

本文基于2005—2018年中国大陆30个省份的面板数据，运用系统GMM模型研究财政分权、金融分权与经济高质量发展间的关系。得到以下研究结论：全国层面财政分权和金融显性集权对整体经济高质量发展具有正向作用，但金融隐性分权也会对经济高质量发展的特定部分产生正向作用；区域层面金融隐性分权只在东部地区对于经济高质量发展的具有正向作用，在其他地区则更倾向于财政分权和金融显性集权。

基于以上结论，提出以下建议：一是要探索践行总体一致和地方差异的政府施策模式，考虑到财政金融分权效果具有明显的区域差异性，要实行与地方经济发展水平相匹配的分权制度安排，在经济欠发达地区适度扩大财政分权并坚持金融集权，在经济发达地区适度扩大金融分权。二是要优化各级政府财政体系，优化政府支出结构，积极转变政府职能，改变地方政府在经济发展中充当的“增长型政府”的角色。三是要大力推动金融改革，在守住不发生系统性金融风险的前提下，创新满足当代金融需求的产品与服务，建设适应经济高质量发展的现代金融体系。