制度环境与PPP项目风险分担结构影响研究——基于发展中国家PPP项目数据

■李妍，刘颖，李吉栋

一、引言与文献综述

随着政府财政压力加剧，PPP模式在发展中国家的轨道交通、城市综合开发等基础设施领域释放出社会资本活力，突破了融资瓶颈，为基础设施领域的发展提供持久稳定的动力。虽然有的学者认为PPP模式在降低地方债务水平方面存在一定局限性（姚东旻等，2019），但PPP仍被国际上认为是一种可以降低政府财政负担，提高项目效率的融资模式创新（欧纯智和贾康，2018）。根据世界银行统计，2018年上半年发展中国家在PPP项目中基础设施投资总额为435亿美元，涉及164个项目，较2017年上半年增长7%，这主要归因于中国和土耳其公路项目数量的增加，以及越南、印度和南非投资的增加，仅中国就占全球投资承诺的1/4以上。同时，PPP项目数量从2017年上半年的154个增加到2018年上半年的164个，即增长了6%。从区域分布来看，PPP项目投资量排名在前5名的中国、土耳其、越南、印度和巴西占全球总额的66%。东亚和太平洋地区的PPP项目的投资额度最高，占全球PPP投资的40%，投资总额达173亿美元（比2017年上半年增长27%）。而拉丁美洲和加勒比以及中东和北非的投资则分别是过去10年中最低和第二低的投资水平。欧洲和中亚投资额度达到102亿美元，比2017年全年投资高出88%。

从世界银行的统计数据看，各个发展中国家的基础设施PPP项目发展情况存在一定差异。对于这些差异形成的原因，部分学者的研究认为，发展中国家基础设施PPP项目的发展主要受经济发展因素的影响（菅超伦和周咏梅，2020）。然而，PPP模式中私人部门参与程度在经济发展水平大体一致的不同国家的表现仍存在显著差别（郑子龙，2017）。如1990—2012年墨西哥与巴西的GDP年均增长分别为2.9%和2.7%，墨西哥投资了204个PPP项目，巴西则投资了643个PPP项目。再如，2009—2010年经济发展水平相近的哥伦比亚和约旦两个国家的PPP投资额分别是35亿美元和2.3亿元，PPP项目的投资额差距还是比较大的（张水波和郑晓丹，2015）。可见，影响PPP项目发展水平的因素不仅仅是一个国家的经济发展水平。

现有文献更多集中在欧美发达国家PPP项目成效影响因素分析，对于发展中国家PPP项目成效及风险分担结构关注较少。为此，以世界银行PPP数据库中的102个发展中国家PPP项目为研究对象，研究制度变量、是否多方投资等因素对PPP项目成效及风险分担的作用。在研究视角上，本文将风险分担结构类型引入私人部门参与PPP项目积极性的分析，探究发展中国家如何结合本国制度环境制定合理的风险分担方案，从而有效提高私人部门参与积极性，并提高PPP项目经营效率。并且，分析制度环境对不同行业领域的PPP项目成效以及项目风险分担结构影响的异质性，从而为发展中国家不同行业PPP项目未来发展路径提供有益启示。

二、研究假设

（一）PPP项目风险分担结构与项目运行成败

PPP项目风险分担结构反映了政府部门与私人部门各自承担的风险份额，私人部门为了获取更高的利润水平，可能存在主动承担更多风险的意愿（罗煜等，2017）。一般而言，社会资本会根据自身掌握的项目信息和资源优势，在风险分担与获取收益之间寻找平衡。私人部门往往为了获取更高收益水平而愿意承担更高风险份额，但其PPP项目中私人部门风险分担程度如果超出自身的控制风险的能力，可能会导致项目失败的概率增大（Corielli et al.，2010）。国内学者在研究“一带一路”沿线发展中国家和非洲国家的PPP项目成效的影响因素过程中，发现PPP项目中私人部门承担的风险比重越高时，项目失败的概率越大（罗煜等，2017）基于以上分析，提出假设1：

假设1：PPP项目中私人部门参与风险分担积极性越高，风险承担份额越大，使得项目趋于失败的可能性提高。

（二）制度环境与PPP项目成败、风险分担结构

政府腐败会提高基础设施的供给成本，降低项目投资回报率，从而影响私人部门参与PPP项目的积极性。这个成本效应主要表现在以下方面：一是贿赂成本，腐败会迫使私人企业贿赂政府官员，从而提高基础设施成本。二是失窃成本。腐败程度高的国家存在基础设施原材料被盗用或支付费用较高等现象，变相提高了基础设施建设成本。三是政府违约风险。在拉丁美洲国家的政府腐败经常导致项目合约终止，或是再谈判，而政府单方面违约会使得政府信用遭到破坏，从而影响私人部门参与积极性（Guasch，2004）。因此，发展中国家控制腐败可以有效促进私人部门参与基础设施积极性，而私人部门提供高效率基础设施有助于降低发展中国家贫困率，这可以促进发展中国家消除贫困问题。

此外，良好的制度环境可以提高私人部门参与PPP项目的积极性。一国的制度体系如政府行政能力越强，国家法制水平越高，民众参与程度越高，控制腐败能力越强，表明该国的制度环境质量越高，那么私人部门参与PPP项目的积极性越高，私人部门在项目中承担的风险程度可能越高。基于以上分析，提出假设2。

假设2：政府行政能力越强，国家法制水平越高，民众参与程度越高，控制腐败能力越强，PPP项目中私人部门参与风险分担积极性越高。

（三）宏观经济、开放程度与PPP项目风险结构

良好的宏观经济环境可以吸引私人部门积极投入先进技术、管理经验以及创新能力，更好地通过发挥社会资本的优势来提高基础设施PPP项目的建设与经营效率。所以，国家经济发展水平高、开放程度越高有利于促进私人投资活动和承担风险的积极性，进而成为PPP项目风险分担方案的主要影响因素（Yuan et al.，2018）。基于以上分析，提出假设3：

假设3：一国的开放程度越高，PPP项目风险分担结构中私人部门参与风险分担的积极性越高，承担的风险程度越高。

（四）国际金融机构支持与PPP项目风险分担结构

国际多边金融合作机制的支持对PPP项目成功实施具有较为显著的促进作用（张鹏飞和黄烨菁，2019）。Galilea & Medda（2010）通过定量实证分析方法探讨了国际金融机构对PPP项目支持程度以及项目的成功率影响程度。这是由于借助多边金融机构汇集不同国家的主权财富资金的优势，可以有效保障项目顺利开展，提高私人部门谈判能力，进而降低私人部门参与PPP项目的风险。当私人部门对PPP项目成功率有较好预期时，在项目风险分担结构中私人部门承担风险程度就会提高。基于以上分析，提出假设4：

假设4：国际金融机构对PPP项目的支持可以提高PPP项目私人部门承担的风险程度。

三、研究设计

（一）数据来源

选取世界银行的Private Participation in Infrastructure数据库（简称PPI数据库）中收录2000—2018年间发展中国家的全部PPP项目数据，剔除部分数据缺失的项目后剩余6074个PPP项目，覆盖了102个发展中国家的能源、交通、通信等广泛的基础设施领域。

数据库中PPP项目信息主要涉及如下几个方面：一是项目启动年份。记录着政府部门与社会资本达成法律协议合同的时间。二是项目状态。包括4个大类，即项目完成、正在运营阶段、项目取消和项目危机，分别赋值依次为1—4。三是项目分担结构类型。在世界银行PPP项目数据库中对于项目风险分担结构的测量有两种：一是项目四大类，管理与租赁合约，授予特许经营，绿地项目和私有化；二是在项目四大类下面细分了12个小类，包括管理合同、租赁合同等，具体赋值依次为1—12。四是多边金融机构支持。五是项目投资额度。

（二）制度环境变量

制度环境变量为本文的解释变量，采用的是世界银行发布的“全球治理指数”，即WGI数据库，具体包括政治稳定（Stability）、控制腐败能力（Corruption）、法制水平（Law）、民众话语权（Voice）、政府效力（Effectiveness）和管制能力（Regulatory）六项指标。但是，对这6个变量进行相关性检验后，显示控制腐败能力与法制水平、政府效力和管制能力都具有很高的正相关性，因此只保留三个制度环境变量用于回归分析，包括控制腐败能力（Corruption）、民众话语权（Voice）和政治稳定（Stability）。

（三）控制变量

1.国家收入水平

世界银行PPI数据库将项目所处国家收入水平划分为中高收入、中低收入和低收入三大类。将处于该三个收入水平的国家分别赋值为1、2和3，从而分析不同国家的收入水平对PPP项目风险分担结构带来的影响差异。

2.国家所处区域

以东亚及太平洋地区为基底引入5组哑变量：欧洲和中亚、拉丁美洲和加勒比、中东和北非、南亚、撒哈拉以南非洲，以此考虑区域性因素对PPP项目运营情况可能带来的影响。

3.市场的开放程度

构造了资本开放指数Open=FDI/GDP，来反映一个国家的经济开放程度，FDI表示外国直接投资的净流入额度，GDP表示一个国家的名义GDP总额。

4.项目发起时间

在回归模型中加入项目发起时间作为控制变量，来剔除时间趋势的影响。项目时间的变量取值为：2000年取值为1，2001年取值为2，以此类推，2018年取值为19。

（四）研究方法

1.PPP风险分担结构对PPP项目成败影响

由于项目处于正在运营阶段，无法判断是否成功，因此，剔除正在运营阶段的项目。由于世界银行PPI数据库里的项目大多数是处于正在运营阶段，保留下来的项目完成、项目取消和项目危机三种状态的样本数量为224个项目。由于剔除正在运营状态的项目后样本数量较少，如果将项目取消和项目危机视为项目失败，项目完成视为项目成功，剔除后的样本数量明显偏少，那么将PPP项目分为成功和失败两种类型采用Probit模型进行回归并不合适。因此，采用最小二乘法（OLS）回归模型来分析PPP项目风险分担结构对项目实施状态的影响进行分析。

研究PPP风险分担结构对PPP项目成败影响作用，即政府与私人部门在PPP项目中风险分担结构类型对项目实施状态的影响情况，构建的模型1如下：

2.制度环境变量对PPP项目合约风险分担结构的影响

为进一步分析哪些因素会影响PPP项目的风险分担结构，私人在PPP项目中参与风险分担的积极性受到哪些因素影响，剔除数据库中处于项目取消和项目危机两种状态的PPP项目，包括正在运营和项目成功结束的PPP项目一共涉及5868个样本，涉及到的行业包括交通领域1482个，能源领域3462个，通信领域53个，水与污水领域689个，处置和综合固体废物领域182个。

下面研究国家控制腐败能力、法制水平程度、民众话语权等制度变量与PPP风险分担结构关系，通过构建如下模型并采用最小二乘法（OLS）进行回归分析，模型2如下：

模型（1）和（2）中，Projectstatus表示项目运行状态，Type表示PPP项目风险分担结构类型，Stab、Corruption、Voice分别表示制度环境变量中的政治稳定程度、控制腐败能力、民众话语权三个指标，Sponsor表示是否多方发起，Multi表示国际金融支持，Income表示项目所处国家的收入水平类型，Open表示国家开放指数，Area表示项目所处区域，并以东亚及太平洋地区为基底引入5组哑变量：欧洲和中亚（Eca）、拉丁美洲和加勒比（Lac）、中东和北非（Mena）、南亚（Sa）和撒哈拉以南非洲（Ssa），并考虑了时间趋势（Year）的影响。

四、回归结果分析

（一）PPP风险分担结构对PPP项目实施状态的影响情况分析

PPP项目风险分担结构类型对项目实施状态影响的回归结果如表1所示，回归结果（1）中分析了PPP项目风险分担结构类型、制度质量、所在国家区域、国家收入水平、国际金融机构支持等因素对PPP项目实施成败的影响。回归结果（2）（3）（4）（5）是考虑到有些变量与制度变量本身可能存在的相关性，剔除了开放度、区域、收入水平、制度变量、年份变量等部分变量。回归结果均显示分别在1%的显著性水平上，PPP项目风险分担结构类型对项目实施状态具有一定负向关系影响。也就是说PPP模式中政府部门与私人部门在风险分担方案制定会影响项目成功与否，私人部门承担风险程度越高，项目趋于成功概率越高，这与假设1相反。这意味着PPP项目风险分担中适当地提高私人部门风险份额可以激励其管理项目的积极性，提高项目质量和运行效率，保障PPP项目顺利完成。然而，在PPP项目实践中，私人部门承担的风险份额一旦超出自身控制能力范围，风险分担额越大就会提高项目失败的可能性。

表1 模型1的回归结果

制度变量对PPP项目成功与否具有显著影响，那么这种影响关系是否与PPP项目风险分担结构类型不同而存在差异呢？这里将Corruption与Type、Stab与Type、Voice与Type做交互项。由回归结果（4）和（5），Corruption系数显著为负，Corruption×Type系数显著为正，表明政府控制腐败能力越高，项目状态成功概率越高，但这种关系在私人部门承担较多风险份额的PPP项目中更弱。Stab系数在5%水平上显著为正，Stab×Type显著水平下降，而且系数为负，表明政治稳定性越高，项目成功可能性降低，但这种正向关系在风险分担结构中私人部门风险承担程度高的项目中得到弱化。

为缓解引入交叉项而导致的多重共线性问题，用Corruption、Stab和Voice分别减去其平均值之后的数值乘以Type作为交叉项进行回归。

（二）PPP项目风险分担结构的影响因素分析

模型2研究的是哪些因素会影响PPP项目的风险分担结构，全样本包括5868个正在运营和项目成功结束的PPP项目，即项目状态赋值为1和2的PPP项目。进一步分交通、能源、通信、水与污水、处置和综合固体废物5个行业领域，对构建的模型（2）运用最小二乘法（OLS）分别对全样本和各行业领域进行了回归，结果见表2。

从全样本回归结果来分析关于制度环境变量对项目风险分担结构的影响。在表2回归结果中民众话语权Voice在10%显著水平上对项目风险分担类型负向作用相对明显，说明民主话语权越高的国家，PPP项目中的私人部门在承担风险方面表现出不积极的行为，这主要是因为对于发展中国家而言，民众话语权高容易影响政府执行力，导致交易成本的提高，从而限制了私人部门参与承担风险的意愿。政府控制腐败能力Corruption在5%显著水平上对项目风险分担类型负向作用相对明显，而stab变量对其作用不明显。一般而言，如果一个国家民众参与程度较高、政府控制腐败能力越高、政府稳定越强，那么在PPP项目中私人部门参与风险承担的积极较高。然而，从回归结果看，制度变量对项目风险分担结构影响的统计分析与假设2不是完全一致的。另外，国家开放程度在5%显著性水平上对项目风险分担结构具有负向作用，假设3未获得支持；国际金融支持在回归结果中显示在1%显著水平上对项目风险分担结构具有正向作用，再一次验证国际金融支持力度越大，私人部门在PPP项目中承担风险的积极性就会得到提高，假设4获得支持。再有，地区、收入等级这些控制变量对PPP项目私人风险分担程度均有显著影响。

按照PPP项目所属行业类型进行回归，从而分析项目风险分担结构的影响差异性。从表2回归结果看，三个制度环境变量指标在不同行业领域表现存在一定的差异，Stab在交通、能源、通讯、水与污水行业领域对项目风险分担结构影响作用均显著，Voice、Corruption在交通、能源、水与污水行业、处置与综合固体废物行业领域对私人部门承担风险程度影响较为显著。交通和能源领域相比其他领域，项目是否多方发起、国际金融支持在对项目风险分担结构类型作用较为显著，但项目是否多方发起、国际金融支持对交通行业中PPP项目风险分担结构是正向作用，而对能源行业则是负向作用，主要原因是能源行业的投资和融资需求较大，私人部门承担风险积极性不高。总之，由于PPP项目所处行业领域不同，不同行业的投资金额、项目周期、风险类型具有一定差异，这些制度变量和控制变量对项目风险分担结构类型影响也是不同的。

表2 分行业领域的回归结果分析

（三）稳健性检验①

①限于篇幅，结果留存备索。

1.PPP项目风险分担结构的测度

PPP项目风险分担结构类型反映了政府部门与私人部门之间各自承担的风险程度，前文引用的是按照项目运营模式划分为12小类的type变量，设置的数值越大，代表PPP项目中私人部门承担风险程度越高。这里为了进一步验证模型的稳健性，证明PPP项目风险分担结构类型对项目实施状态依然具有显著的负向关系影响，可以将项目4大类变量替换12种小类的变量来进行回归分析，发现回归结果与原结论没有明显变化。

2.国家制度环境变量指标

这里采用控制腐败能力（Corruption）、法制水平程度（Law）、政府效力（Effectiveness）（郑子龙，2017）替代前文选取的制度环境变量，主要回归结果与原结论相比没有实质变化，仍然表明PPP项目风险分担结构类型对项目实施状态具有显著的负向关系影响，制度环境可以通过影响风险分担结构来影响PPP项目成败。

3.内生性问题

第一是样本选择偏误。本文选取的样本是世界银行PPI数据库中2000—2018年间收录的102个发展中国家的全部PPP项目数据。在数据库中PPP项目投资额度范围涉及比较广泛，考虑到制度环境因素对于投资额度小的项目样本在项目成败与风险分担结构方面影响比较微弱，为了进一步检验稳健性，这里剔除投资额小于1亿的PPP项目，按照模型1和模型2方法进行回归，主要结论依然不变。

第二是反向因果关系。由于单一主体的决策行为更多受到制度环境变量等外部因素影响，而不是影响制度环境，因此从宏观到微观的研究较少探讨内生性互为因果的关系（祝继高等，2020）。本文主要研究制度环境对于PPP项目参与主体在风险分担结构方面的影响，政府部门与私人部门作为PPP项目参与主体对各国制度环境的影响是微弱的，很难影响外部制度环境。但PPP项目参与主体各自承担风险程度容易受到一国政府控制腐败能力、政府稳定性、民众话语权等制度环境变量影响。因此，本研究不存在反向因果导致的内生性问题。

五、结论与启示

笔者通过世界银行PPI数据库中的102个发展中国家PPP项目为研究对象，实证分析了制度质量环境对PPP项目成效以及项目风险分担结构的影响情况，研究结论表明：

第一，PPP项目发起的主体越多，私人部门在项目中承担风险程度就越少，而国际金融合作对促进私人部门参与基础设施PPP项目积极性有重要作用。世界银行、亚洲基础设施投资银行等国际金融机构对发展中国家基础设施建设的资金支持，在一定程度上可以调动私人部门参与积极性。

第二，PPP模式中政府部门与私人部门之间的风险分担结构会影响项目是否顺利实施。PPP项目风险分担结构中私人部门风险承担程度越高，项目最终成功的可能性越大。因此，在PPP项目风险分担中要充分考虑参与方的风险控制能力、风险与回报相匹配和风险承担上限等因素，制定科学合理的风险分担方案。私人部门凭借自身在技术管理和项目运作经验的优势，合理承担较多的风险往往对PPP项目成功完成是有利的。

第三，风险分担结构对制度环境变量在不同行业领域敏感度存在一定差异性。一般而言，政府控制腐败能力越高、政府稳定性和民主话语权越高，私人部门参与基础设施PPP项目积极性越高，在项目风险结构中私人部门承担风险程度越高，但研究结果表明制度环境变量对于不同行业PPP项目的风险分担结构影响敏感度不同，在交通与能源领域的PPP项目中制度环境对私人参与积极性的影响作用显著性较高，在通讯领域作用不明显，因此风险分担方案要结合行业领域特点。

第四，PPP项目所在地的制度环境会通过项目风险分担结构来影响项目成败。通常情况下，政府稳定性、国家控制腐败能力和民众话语权越强意味着一个国家制度环境越好，更加表现出鼓励私人部门对基础设施的投资与风险承担的积极性，但是对于部分发展中国家民众参与度越高，可能会影响其政府的执行力，境外私人投资者交易成本会提升，从而影响私人部门在PPP项目风险结构中承担风险积极性。