农地抵押贷款政策预期与实践反差之思考——基于价值评估视角

■阚立娜，苏 芳

一、引言

农地经营权抵押贷款是在农村集体土地“三权分置”条件下对农地金融制度的重要创新，不仅适用于家庭联产承包责任制下普通承包农户，也适用于通过转入土地进行规模经营的新型经营主体（陈锡文，2014）。为此，国务院及相关部门近年来出台了一系列农地经营权抵押贷款的政策文件，并于2018年底审议通过了关于修改《中华人民共和国农村土地承包法》的决定，这标志着农村集体土地“三权分置”下农地抵押贷款业务的法律障碍基本消除。政府对农地金融制度进行改革的政策目标是在不影响土地社会保障功能的前提下，最大限度地发挥土地资源配置和财产实现功能（张克俊，2016）。因此，农地经营权抵押贷款在有效缓解农村金融供需矛盾方面被寄予厚望（李韬和罗剑朝，2015）。但从整体上看，真正的实践效果似乎与决策者的初衷相差甚远（王德福，2017）。许多试点地区面临着金融机构积极性不高，供给主体单一，组合担保现象普遍，贷款期限短、总量低、利率高、规模小等特征（张龙耀和杨军，2011；张欣和于丽红，2017）。而最关键的问题在于如何科学合理地评估农村土地承包经营权的抵押价值，尤其是对不同产权性质和抵押主体的农地经营权的价值评估。没有科学合理的评估标准，土地经营权的价值就很难实现，农地经营权抵押贷款就只能作为解决农业“贷款难”的一种补充，而不能成为根本性政策（赵振宇，2014）。

农地抵押价值评估是金融机构确定贷款额度的主要参考依据。只有当农地价值达到一定程度时，金融机构才有农地抵押贷款的供给意愿（王兴稳和纪月清，2007）。金融机构发放抵押贷款更注重抵押资产的长期可持续能力，实践中家庭固定资产是影响不同类型农户贷款可得性的主要因素，因此农地承包经营权作为抵押品在进行价值评估时也应该更重视农地所带来的未来收益（牛荣、陈思等，2018）。目前对于农地产权评估所依据的标准主要是《农用地分等、定级规程》《农用地估价规程》两部国家标准，一些试点地区和金融机构也发布了当地的价值评估方法和指导意见。从实践上看，各试点地区对农地经营权抵押价值计算方法较为一致，但在估值过程中存在主观性强、评估价值低等现象（王朝明和朱睿博，2016）。同时，金融机构为了控制风险，一般以评估价值的一定比例发放贷款。例如，福建“明溪模式”下农地抵押贷款金额不超过认定价值的70%，宁夏同心县贷款额度不超过认定价值的80%，平罗县则不超过评估价值的50%（林建伟和刘伟平，2015；曹瓅和罗剑朝，2015）。但是，大部分试点地区在开展农地抵押贷款价值评估时都没有考虑农地产权性质对农地价值的影响，甚至有些地区并未开展针对普通农户的承包土地经营权抵押贷款业务。

综上所述，现有关于农地抵押贷款和价值评估的研究成果丰富和深化了农地金融理论，但对抵押农地的产权属性分类和农地经营权价值评估的特殊性分析不够全面，尤其是对农地抵押价值评估的系统性和深入性的研究还比较缺乏。在已有研究基础上，笔者考察“三权分置”下农地抵押贷款中承包经营权和流转经营权的产权属性差异，以及由此引起的政策预期与实践反差在价值评估环节的表现，并结合宁夏平罗县开展的直接型农地抵押贷款和价值评估的实践情况进行检验和评价。

二、农地经营权抵押价值产权属性分类界定

按照土地承包权与经营权的分离情况，农地抵押贷款可分为“分而不离”的承包型土地经营权抵押贷款和“既分又离”的流转型土地经营权抵押贷款（汪险生和郭忠兴，2017）。按照贷款对象不同，前一种主要面向具有集体成员身份的普通农户，后一种主要面向通过流转获得土地经营权的规模经营主体。2017年，我国既承包又经营的原始农户占全国承包农户的70%，而只承包不经营，经营权流转给第三方的约占全国承包农户的30%（刘振伟，2019）。可见，既承包又经营的传统普通农户仍然

是农业生产经营的主体。农地经营权抵押贷款的开展需要根据不同的贷款对象进行分类设计，既要支持拥有承包经营权的小农户的农业生产活动，又要鼓励获得流转经营权的新型主体开展适度规模经营。土地承包经营权与土地流转经营权概念上都属于经济学上的资产范畴，但二者在权利主体、取得方式以及基本属性方面存在较大的差异，如表1所示。

表1 农地承包经营权与流转经营权的差异比较

（一）农地承包经营权抵押价值分析

我国《担保法》和《物权法》都规定，具有明确所有权或用益物权的财产才可以充当抵押物。土地承包经营权是农民对集体所有的土地，依法享有占有、使用和收益的权利，符合用益物权的属性要求，是法律意义上合适的抵押物。对于农地承包经营权的价值构成，由于其产权主体具有集体成员的身份特征，对家庭承包的土地具有很强的情感诉求和保障依赖。因此，农村承包经营权价值是农地生产收益权价值与社会保障权价值之和（高艳梅等，2012）。农地承包经营权抵押贷款价值评估应在充分考虑农地社会价值的基础上采用抵押价值基础进行计算，从而确定发放的贷款数额。现实中大部分试点地区农地抵押价值的计算都忽略了社会价值因素，对农地承包经营权的综合价值评估较低，无法满足农户的资金需求。此外，农户承包地固有的分散性以及地理专用性，导致银行接受其作为抵押物后面临着处置成本高、变现困难、价值评估存在规模不经济等问题，这也是金融机构不愿意开展农地承包经营权抵押贷款的主要原因。

（二）农地流转经营权抵押价值分析

农地流转经营权是指依附于土地流转合同之上的，原承包农户转移给规模经营主体，使其享有在一定期限内对土地占有、使用、收益和处分等权利。对于规模经营主体，其通过租赁、农户入股等方式获得的农地经营权权属明晰，经营面积较大、且分布集中。同时，流转经营权在流转期限内不再承担社会保障功能，作为抵押物的市场属性更加明确，银行在抵押贷款价值基础上，按照一定比例给农业经营主体发放贷款是比较安全的。“三权分置”下农地经营权抵押引起的多重利益关系必然降低抵押品变现概率和抵押权人的分配比例，农地经营权变现的交易成本会上升，进而导致农地经营权理论价值与实际价值存在较大差异（曾庆芬，2016）。进一步分析发现，我国《物权法》规定主物转让的，附属物应随之转让，所以抵押权的标的物应当包括地上附属物。因此，农地经营权抵押价值评估必须考虑地上农作物和农业生产设施。实践中很多试点地区用“农地流转经营权价值+地上（含地下）附着物价值”作为评估农地流转经营权的价值标准。

三、农地抵押贷款政策预期与实践反差在价值评估中的表现

我国农村土地具有资产和资源的双重属性，其价值构成不仅包含显性的经济价值还包含隐性的社会价值。但是目前试点实践中不管评估客体形式如何，都忽视了农地的社会价值属性，导致评估价值无法全面准确地反映出农地的应有价值。并且，农地经营权作为一项农村资产，其价值评估也要注重独立性和专业性。只有评估机构充分独立，才能保证评估价值的公允性；只有评估人员足够专业，才能为农地抵押提供符合市场价值的服务。但由于农地抵押贷款牵涉到的利益主体比较多，农村地区又普遍缺乏专业的评估主体，导致实践中农地价值评估操作难度较大、评估效果不理想，进而出现了与政策预期不一致的反差现象。

（一）价值评估客体形式的实践反差

价值评估客体是指被评估的资产，也称价值评估对象。农地经营权抵押贷款中，根据农地经营权作为抵押品发挥的抵押属性大小，将贷款分为“直接型”与“间接型”两种模式。直接抵押是指将农地承包经营权或者流转经营权作为唯一抵押品直接向金融机构申请贷款，农地经营权作为单一资产是该种模式下价值评估的客体形式。从政策初衷看，直接抵押的抵押品价值评估操作简单，价值计算方便，更有利于贷款农户获取商业信贷支持。

但是在试点实践中，大部分地区都采用间接抵押模式，即在农地经营权作抵押的同时附加担保、保证等增信方式。间接模式下农地经营权表面上是唯一抵押品，但能否获取贷款的关键在于地上附着物价值和附加的增信方式，这也是地方政府和金融机构出于应付行政考核的压力以及规避风险的一种理性选择（纪秀江，2018）。间接抵押下价值评估客体通常是一种资产组合形式，即“农地经营权+附着物+生产设施”，该种模式有利于降低金融机构的市场风险，也有利于规模经营主体获取更大的信贷支持。但对于农业资产匮乏的普通农户可能会产生一定的挤出效应，同时也加大了评估主体对抵押资产的价值评估难度。

（二）价值评估主体形式的实践反差

价值评估主体是指资产评估业务的承担者，既包括资产评估从业人员也包括其所在的评估机构。在市场经济条件下，由于信息不对称，资产交易双方对交易所涉及的资产价值判断不一致时，通常会选择独立的第三方依据其专业技术对交易资产价值进行科学客观的评估，从而提供一个公允的估价意见（周娟，2017）。农地经营权作为一项抵押资产，其价值评估也应该由第三方评估机构和专业的评估人员来完成，同时结合贷款人自评估或借贷双方协商等方式，公平、公正、客观、合理地确定农地经营权抵押价值。

但是在试点实践中，评估工作通常由地方政府下设的一些职能部门完全或者部分地代替第三方评估机构来开展。专业化的评估人员是科学确定农地经营权抵押价值的关键，但是目前我国农村地区严重缺乏高素质的资产评估人员，有些试点地区组建的“专家小组”往往都是一些政府官员和专家学者，而非真正具有评估资格的从业人员。这种现象违背了资产评估独立性和专业性的原则，因此很难保证农地经营权价值评估的科学性和公允性。

（三）评估价值构成内容的实践反差

从农地产权价值构成角度看，普通农户所拥有的农地承包经营权具有明确完整的用益物权和担保物权属性，但由于贷款人对农地存在“与生俱来”的经济依赖、保障依赖和情感依赖，其所抵押的农地承包经营权应包含经济价值、社会价值与身份价值等多维属性（朱文珏和罗必良，2018）。因此，承包经营权的评估价值应体现出后两者的非市场价值内容。这也是国家“三农”政策保护农民切身利益的初衷所在。规模经营主体抵押的农地流转经营权只是单纯的抵押资产，其价值评估中只包含经济价值。因此，农地产权属性的差异决定了二者评估价值构成也应该存在一定的差异。

但是在试点实践中，大部分试点地区在对农地经营权价值进行评估时，并没有考虑产权属性差异，忽略了承包经营权中所包含的社会价值。农地评估价值差异主要来源于农地面积、农地区位、农地质量、租金收益、地上附着物价值等因素。此外，由于普通农户农地规模小且分散、流转处置比较困难等原因导致金融机构在评估价值基础上设置较低的抵押率，农户最后获得的贷款金额很难满足资金需求。而规模经营主体通过获取流转经营权，解决了农地细碎化带来的处置变现困难，加之规模主体一般都具有较高的固定资产投入和较强的还款能力，因此流转经营权作为抵押品的评估价值会较高，获得的信贷资金也比较高。总之，试点实践中的农地价值评估并没有体现出承包经营权和流转经营权产权价值构成的差异性。

（四）评估标准与评估方法的实践反差

评估标准和评估方法是资产评估的关键要素。不同性质的资产业务需要具有与之相匹配的价格标准和评估方法。农地抵押贷款按照经营权属性不同可细分为承包经营权抵押和流转经营权抵押，二者的产权性质、抵押价值构成以及面向的贷款主体都不同。因此，农地评估标准也应该结合农地产权价值属性和抵押人身份属性进行分类设计，在特定区域内形成客观、公允和统一的评估体系，这也是资产价值评估业务顺利开展的重要保证。

但是在试点实践中，由于农村土地交易市场发育相对缓慢，制约了农地价值评估业务的发展。很多试点地区并没有出台规范的农地经营权价值评估标准，也没有具体的评估办法。即使在有标准的情况下，也并没有专门针对抵押的产权属性进行分类设计，对于承包经营权和流转经营权的评估方法也基本一致。这种现象导致农地抵押贷款缓解农户融资约束的效果在普通农户和规模经营主体之间存着一定的差异。

四、田野经验与案例分析

选用的经验材料来源于宁夏回族自治区平罗县的实证调研。平罗县作为农村“两权”抵押贷款试点地区，一直以来坚持以农村土地经营管理制度改革为突破口，积极探索开展农村“两权”抵押贷款试点工作。

（一）“直接型”抵押贷款顺利开展的平罗优势

平罗县开展的农地经营权抵押贷款大部分采用的是“直接型”模式，该模式对地区经济发展水平、农业规模发展程度、金融市场条件以及地方政府财力等政策环境都具有较高的要求（李少武和张衔，2019）。

1.平罗县经济发展水平。地区经济发展水平是推动农地市场快速发展的重要动力，也是保证农地顺利流转交易的先决条件。平罗县作为西部百强县，2018年全县生产总值182.36亿元，其中第一产业增长平稳，对经济增长的贡献率达到了7.90%，拉动经济增长0.62个百分点①数据来源于平罗县人民政府网站。，为农村金融改革和农地抵押贷款的开展提供了强有力的保障。

2.金融支持新型农业经营主体发展成为现代农业发展的标志之一。平罗县涉农金融机构积极探索金融服务现代农业发展的新路子，采取有效措施提升服务农业新业态及家庭农场等新型农业经营主体水平。2018年全县涉农金融机构支持新型农业经营主体累计发放贷款总额7.70亿元，其中支持农业企业贷款总额2.04亿元，支持农业合作社1.99亿元，支持家庭农场为1.03亿元，支持专业大户2.64亿元②数据来源于中国人民银行平罗县支行调研数据。。新型农业经营主体的壮大，成为推动农地经营权抵押贷款快速发展的中坚力量。

3.一个地区农村金融市场越成熟，正规金融机构数量越多、竞争越激烈，对农村金融改革的推动作用就越强。而且正规金融机构一般在抵押物评估、抵押率设置、抵押物处置和风险控制方面都具有比较完善的管理制度。截至2018年底，平罗县涉农金融机构主要有中国农业银行、中国银行、中国邮储银行、宁夏银行、农村商业银行以及沙湖村镇银行，6家金融机构网点数量达到了46个，累计发放涉农贷款总额55.40亿元，其中农地经营权抵押贷款2.18亿元①数据来源于中国人民银行平罗县支行调研数据。。

4.地方政府的政策支持和财政扶持是开展农地抵押贷款的最后安全保障。财政实力雄厚的地方政府具备与金融机构共同分担试点风险的能力，在一定程度上降低了金融机构开展“直接型”抵押贷款的后顾之忧。平罗县农村产权抵押贷款风险防范基金由平罗县人民政府注资，对抵押贷款资金本息的实际损失，由风险防范基金和经办金融机构各承担50%。此外，2018年平罗县人民政府、中国人民银行平罗县支行和中国人保财险平罗分公司三方合作，共同推进农村产权抵押贷款“政银保”体系建设。一方面为新型农业经营主体提供了增信支持、增加了融资额度，另一方面也降低了金融机构贷款风险，为推动农地抵押贷款进一步发展创造了条件。

（二）农地价值评估政策预期与实践反差的平罗检验

平罗县农地经营权抵押贷款总额虽然逐年上升，但是农户的贷款倾向更多源于当地银行的引导和群众模仿效应。实际上“小规模”资金供给对“大经营”资本需求的支持效应并不明显。在农地价值评估方面，虽然建立了相对完善的农村土地产权价值评估机制，但评估实践中在评估客体形式、评估主体形式、抵押价值构成和评估标准等方面表现出了与政策预期不一致的反差。

1.农地承包经营权成为主要的价值评估客体

平罗县在确权基础上，积极探索建立农村产权抵押贷款机制，赋予大部分已确权资产具有产权抵押融资权能，并给予贷款户一定的利率优惠。截至2018年底，全县累计办理农村产权抵押贷款2.17万笔，共计11.79亿元。具体情况如表2所示。

从表2可以看出，农地承包经营权是直接抵押模式下主要的价值评估客体形式，达到了支持小农户与现代农业有效衔接的政策目的。但是实践中不论是以承包经营权还是流转经营权或者其他形式的产权作为评估客体，评估主体在确定评估价值时往往都会参考地上附着物预期收益、贷款农户信用状况以及家庭资产状况等因素。评估客体形式的复杂性影响了价值评估工作的实施效果，对农地抵押贷款的顺利开展产生了一定的影响。

表2 平罗县农村产权抵押贷款具体情况

2.评估主体的独立性和专业性有待提高

在农地价值评估主体方面，平罗县提出可以采取委托第三方评估机构、建立价值评估委员会、金融机构内部评估、借贷双方自行协商等评估模式，并可以根据贷款额度选择评估主体，即20万元以下的，由借款当事人和信贷人员协调评估。20万元以上的，由借款人选择县级组织的协商评估组或专业评估机构进行评估。这种分类评估的方法有利于提高农地价值评估效率和借贷双方的满意度，但实际中并没有完全引入独立的第三方评估主体，大部分评估工作都是由平罗县农村产权流转交易服务中心和金融机构来完成，这种由农户和信贷人员协调确定的评估价值在一定程度上缺乏公允性和客观性，影响了农地经营权抵押价值评估活动的整体效果。

3.承包经营权与流转经营权评估的模糊性

按照上文的理论分析，农地承包经营权价值中不仅包含了经济价值，还隐含了为农户提供生存、养老、就业等社会价值，而农地流转经营权价值中仅包含经济价值，因此评估时应体现出二者的产权价值差异。在平罗县农地抵押实践中，虽然两种产权形式的抵押贷款都在开展，但在价值评估环节却没有严格区分两种类型的产权价值构成差异，承包经营权评估价值中也未体现出承包权的社会属性，并且在相关文件中还规定了流转经营权抵押贷款参照承包经营权抵押贷款基准价格执行，但是土地流转经营权抵押贷款最高额度（50万元）高于承包经营权抵押贷款额度（30万元）。因此，农地抵押产权属性在价值评估环节的模糊性，导致评估价值计算不够科学，在两类产权抵押率基本一致的情况下降低了普通承包农户获取抵押贷款的资金额度。

4.评估标准与评估方法过于机动和随意

平罗县专门制定了《农村集体土地承包经营权评估办法》以及《关于确定农村土地承包经营权抵押贷款价值评估基准参考价的通知》等政策文件，并要求根据农田类别、区域等级和位置三个方面设计明确的参考标准。但是评估机构在价值评估时通常会考虑额外的条件，主要包括农户信用以及农户所在村的信用状况、贷款用途、经营项目风险状况、贷款人的家庭收入负债情况、抵押农地面积等因素。此外，评估人员还会结合自己的调查和走访给出一些主观性评价，这都导致同类型抵押品在不同贷款人之间产生评估价值差异。例如调研中有两位贷款人抵押的农地面积分别为317亩和500亩，评估单价分别是800元/亩和210元/亩。评估价格的差异部分是由于农地等级造成的，而主要原因是第一位贷款人的土地种植了收益较高的经济作物（瓜菜130亩、葡萄、西红柿、冬枣、西瓜等果蔬120亩、玉米67亩），而且建有温室大棚（97亩）等农业设施。此外，第一位贷款人在贷款前已按照600元/亩的价格缴纳了全年流转费21.40万元，从而降低了金融机构后期处置抵押品的后顾之忧。由此看来，对农地价值的评估在现实操作中存在很大的灵活性和机动性，评估标准和评估方法的使用也缺乏稳定性和持续性，进而影响了政策实施的效果。

五、进一步完善发展农地经营权抵押贷款的思考

（一）农地承包经营权和流转经营权分类评估和处置

对于农地经营权作为抵押品的评估和处置，要充分考虑到抵押主体的差异性，在精准识别的基础上分类施策。在价值确认时，对于规模经营主体抵押的流转经营权，构建基于公允价值的评估模型，重点体现供求关系下流转经营权市场价值；对于普通农户抵押的农地承包经营权，构建基于产权价值的评估模型，重点体现承包经营权的社会价值属性。在抵押物处置时，对于流转经营权，银行应利用市场机制优势，采用在市场上公开拍卖等方式进行处置。对于承包经营权，可采用非市场化处置方式，发挥乡镇村组在风险处置中的积极作用，协助金融机构寻找接手方。例如，鼓励农户在办理抵押贷款时与“土地邻居”①“土地邻居”是指与贷款人土地左右相邻的两块地的使用者。达成协议，一旦出现无法及时还款，银行没收农地经营权后，“土地邻居”能够以最低拍卖价格向银行申请租入农地。这样既降低了银行处置抵押物的搜寻成本，又避免了农地闲置。分类评估和处置有利于保护普通农户和规模经营主体的切身利益，也提高了农地抵押贷款的政策实施效果。

（二）积极促进农村资产价值评估主体专业化发展

一方面，积极引入独立规范的第三方评估机构。政府应积极鼓励农村产权价值评估企业快速成长，并创造条件推动农村资产评估行业的发展，让更多的资产评估公司开拓农村资产评估业务。同时建立农地价值评估主体资格准入制度和农村产权价值评估行业准则。采用资格准入制度和定期考评机制，对评估机构的资产价值信息掌握能力、价值标准确定能力以及开展其他类型资产评估的业务能力进行全面评价和考核，提高农村产权价值评估行业的整体水平。另一方面，加大对评估人才的培养，提高评估人员的资产辨识能力和价值计算能力，尤其对于农地经营权价值的评估，更要保证评估价值公正、公允和客观。为此，地方政府可以开设农村资产评估业务培训班，也可在一些职业学校开设农村资产评估专业方向，全面培养农村领域高水平的资产评估队伍。

（三）建立农地经营权登记、评估和交易的区域标准

将农地经营权抵押登记职能逐步纳入不动产统一登记体系当中，成立专门的涉农产权抵押登记系统，办理农村资产抵押登记与信息查询业务。充分考虑农地自然条件下的生产潜力和地理位置，对农地进行分等定级并建档实行分类管理。在此基础上，通过科学系统全面的农地评分估价指标建立农地价格标准体系，作为金融机构发放农地抵押贷款和价值评估的统一参考，这样既降低了金融机构的估价成本，又提高了农地评估的公信力和权威性。完善的农村产权交易市场是农地抵押制度得以推行的重要保障，建立大区域范围的土地产权交易市场，加快土地流转信息平台建设。一方面，保证普通农户与规模经营主体在土地转出和转入阶段的良好对接，充分发挥市场在农地流转交易中的价格发现功能。另一方面，大区域的土地产权交易市场，可以提高借款人违约后抵押品处置效率、降低交易成本。