地方政府债务、经济发展水平与PPP项目规模——基于中国地级市数据的经验研究

■菅超伦，周咏梅

一、引言与文献综述

随着我国经济步入新常态，经济中低速增长态势将进一步持续。为适应现阶段我国经济发展现状，解决各地方政府面临的财政压力，同时提升公共事业建设与服务效率，满足人民群众多方面的公共服务需求。2014年9月23日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金2014〔76〕号），在全国范围内开展政府与社会资本合作（Public-Private Partnerships，PPP）模式项目示范，鼓励推广使用PPP模式。同时为支持PPP项目的实施与落地，财政部成立了政府和社会资本合作中心并建立了PPP项目库，统一纳入了我国处于识别、准备、采购、执行和移交阶段的PPP项目。现今，PPP模式已经广泛推广到我国各地级市，且分布范围遍布我国东中西部各区域。但各地PPP项目投资规模分布不均，虽然整体上地级行政区PPP项目投资规模较高，显示PPP项目投资规模与各地人口密度及城镇化水平相关，但区域间、城市间PPP项目规模不平衡的现象仍很明显，其影响机制尚不明确。与此同时，中央对地方政府债务（以下简称“地方债务”）的管控力度进一步加强，新《预算法》的实施及财政部多份关于地方政府举债融资规定文件的出台使得以往不断依托债务支撑公共事业基础设施的建设及运营的运作模式将难以为继，且在具体实践当中，出现了一些政府借道PPP去变相举债的违规行为，主要表现为“名股实债”“保底条款”、拉长版的BT等不规范的PPP模式（刘方，2019）。这些现象的出现是否因为受到了地方债务问题外溢的影响，尚没有得到实证检验。基于此，本文试图将地方债务与PPP项目规模结合起来进行实证分析，并进一步引入可量化的城市经济特征属性来考察其作用机制。

由于西方国家PPP模式运用较早，相关的PPP研究文献也较为丰富。如Hammami等（2006）基于世界银行PPI数据库中发展中国家数据对PPP模式跨国和跨行业决定因素进行了实证分析，发现市场规模较大、政府债务负担沉重、通货膨胀情况稳定和法治健全的国家能够吸引更多的PPP项目投资，且宏观经济状况、制度质量及PPP项目运营经验对PPP项目的实施也产生了正向影响。Osei-Kyei&Chan（2017）发现政策对PPP的支持与接收程度、政府对私营部门投资的积极态度和政治稳定是PPP吸引私人投资的三个关键因素。由于我国PPP相关研究起步较晚，目前关于PPP的实证研究相较国外还很少，跳出具体案例的回归分析更是鲜见（邓忠奇和陈甬军，2018）。如袁诚等（2017）发现地方政府自有财力负担率对交通类PPP项目没有产生影响。王卓君等（2017）认为市场化进程对于地方政府在基础设施领域选用PPP模式融资有着积极的促进作用；同时，政府会计信息披露水平对地方政府选用PPP模式也有着促进作用。王岭等（2019）则认为地方政府财政负担显著降低基础设施PPP项目的落地率并呈现一定的区域异质性。

关于PPP与政府债务关系的研究，早期的国内文献主要集中于如何通过PPP这种政府与社会资本合作的模式来解决地方债务困境（马恩涛和李鑫，2018）。如缪小林和程李娜（2015）论述了PPP在防范地方债务风险方面的核心作用。随着2015年《预算法》修订，新一轮PPP的大发展及其带来新的隐性负债逐渐引起了社会的极大关注（贾康，2018）。与此同时，也不断有学者开始注意到政府债务对PPP项目所产生的负面影响，如卢护锋和邹子东（2018）针对PPP项目异化的结构性诱因及矫正机制进行了研究，认为政府治理结构失衡是项目异化的内在诱因，而缺失的法律法规、畸形的地方政府举债现状以及央地财事分配的不合理是政府寻求法外融资手段的外部诱因。而针对我国现阶段区域发展不平衡对PPP项目规模所产生的影响，国内的研究更多基于定性区分的角度进行实证分析，如王卓君等（2017）通过区分东、中、西部地区进一步考察了市场化进程对于地方政府在基础设施实施领域选用PPP模式融资的促进作用。唐祥来和刘晓慧（2016）通过区分东部地区与中西部地区界定了地区投资环境因素对水业PPP投资的影响。

综上所述，随着PPP模式的推广与实践，PPP与地方债务关系的研究已经逐步得到学者们的重视，但实证研究还很少。同时，在国内PPP相关的实证文献当中，简单地通过区分地区界定区域发展不平衡的方式仍存在改进的空间，且地方债务与经济发展水平间的区域异质性也给予了调节测试的可能。文中基于地级市层面的数据，通过借助财政部PPP项目库管理库及《中国城市竞争力报告N0.14》中的中国城市综合经济竞争力指数，将地方债务、城市经济发展水平与PPP项目规模纳入同一研究框架当中研究其影响机制，同时也可以为相关政策制定提供一定的参考。

二、研究假设

已有研究表明，地方政府存在借由政府性债务推进公共基础设施建设的机制。在积累的地方债务中，68%用于基础设施等市政建设（常晨和陆铭，2017）。一方面，政府债务可以弥补地方政府的财力不足，在完善基础设施建设、改善民生以及应对各类风险等方面能够发挥积极作用（毛捷和黄春元，2018），即间接反映了PPP的发展空间与潜在市场。另一方面，沉重的债务负担可以直接反映地方政府缓解债务压力与转变公共基础设施建设运营模式的客观需要，这意味着当地政府对推进PPP模式有着更加直接的驱动力，进而导致PPP项目规模的扩大。孟巍和吴粤（2019）实证考察了PPP模式的实施对地方政府财政压力的影响，认为实施PPP模式可以有效缓解地方政府财政压力，并且作用逐年增大。尤其是当政府遭受沉重债务负担时，PPP的应用会比以往更为普遍（欧纯智和贾康，2017）。Hammami等（2006）基于发展中国家数据也验证了PPP项目在政府债务负担沉重的国家运用更为普遍。我国新《预算法》的实施及一系列地方债务管控措施的出台使得各地方政府借助地方融资平台变相举借债务的融资渠道受限。而以往地方政府通过融资平台举借债务的行为是主动且没有受到中央政府限制的（李永友和马孝红，2018）。融资渠道受限使得地方政府存在潜在的变相举债诉求。《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》也指出部分省份存在借助违规担保、集资、承诺还款、兜底回购、固化收益等方式进行变相融资的情况。而地方政府潜在的变相举债行为可能加速PPP项目的实施，并提升PPP项目投资额进而满足其变相融资的需要。基于此，提出如下假设：

假设1A：债务负担较高的地方政府PPP项目投资数量越多。

假设1B：债务负担较高的地方政府PPP项目投资额越大。

我国各地区由于资源禀赋、区位要素、资源分布、发展基础及市场化改革起步时间不同，使得经济发展在空间上存在阶梯型的分布特征，地区间经济发展速度和质量差距较大（王卓君和郭雪萌，2018）。这种区域发展不平衡具体反映在城市属性上，表现为我国不同城市在公共基础设施建设、政府运营效率、经济总量等方面的显著差异，尤其在经济发展步入新常态、城乡一体化政策不断落实、户籍政策逐渐放宽的背景下，随着我国城镇化率的不断提高，城市间经济发展水平差距将进一步扩大，在这种差异下的地方政府债务对PPP项目规模的影响同样值得关注。

国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）（以下简称“意见”）明确表示要对地方政府债务规模实行预算管理，并且由地方政府发行的一般债券及专项债券要以一般公共预算收入及政府性基金或专项收入偿还。而我国广大的中小城市经济总量小，经济增速低，较小的经济总量与较低的经济增速会影响当地政府的融资能力与偿债能力，进而导致市政建设资金缺口的不断扩大。推广使用PPP模式虽有为各地拓宽融资机制，弥补资金缺口的目的，但《意见》也明确指出，PPP模式参与的项目要有一定收益且投资符合市场化原则，其适用条件相较于政府举债机制也理应更为苛刻，受到当地经济发展水平的束缚更多。相对严苛的适用条件使得PPP模式的运用仅能作为当地融资机制的补充。同时，这意味着一地的经济发展水平将影响到当地借助PPP模式化解债务负担的潜力。此外，我国中小城市公共基础设施建设情况较差，为各中小城市PPP项目的实施提供了更多发展空间。但现阶段我国PPP相关法律、制度建设尚不完善，专业人才储备不足，部分中小城市地方政府对PPP模式认识尚不清晰。制度缺失、人才不足与寻租行为的出现可能进一步导致地方政府脱离当地实际情况，扭曲合理的PPP风险配置来进行项目投资以缓解融资、偿债压力。基于此，提出如下假设：

假设2A：随着城市经济发展水平的提升，债务负担对地方政府PPP项目投资数量的影响将会削弱。

假设2B：随着城市经济发展水平的提升，债务负担对地方政府PPP项目投资额的影响将会削弱。

三、研究设计与数据说明

（一）模型设定

为了验证假设1，构建的基本计量模型设置如下：

为了验证假设2，构建的基本计量模型设置如下：

（二）变量定义

被解释变量方面，将PPP项目规模具体区分为项目数和项目投资额进行实证分析。项目数方面参考王卓君和郭雪萌（2018）的研究，选用了财政部PPP项目库中各地级市累计的PPP项目投资数量作为变量（Pn）。项目投资额方面，为避免可能与地方政府债务产生的内生性问题，参考袁诚等（2017）处理方法，采用地方政府累计的PPP项目投资额与人均GDP之比作为代理变量（PiPer）；解释变量方面，由于本文的研究聚焦于地级市层级，而地方负债情况（debtPer）受数据限制，地级市一级的地方债务的详细数据无法获取，参考李永友和马孝红（2018）的研究选用了地方融资平台公司在债券市场公开发行的城投债代表地方政府债务，采用累计城投债规模与人均GDP之比作为代理变量；调节变量方面，调节变量城市经济发展水平（city）选用了《中国城市竞争力报告No.14》中城市综合经济竞争力指数作为代理变量。城市综合经济竞争力指数涵盖了城市创造价值的规模、速度和效率方面的内容，克服了单个指标各自的不足，也避免了可能存在的内生性问题；其他控制变量参考已有文献，具体如表1所示。

需要说明的是，由于财政部PPP项目库入库的项目大多集中在2015年以后，被解释变量选取了截至2016年的各地级市的累计PPP项目数量及投资额。由于各地方政府融资平台的城投债发行集中爆发于2011年，而2015年新的《预算法》执行对地方政府举债行为进行了规范，各地级行政区政府的城投债发行受到了极大限制，其作为地方债务的代理属性也受到了极大的影响（李永友和马孝红，2018），参考毛捷和黄春元（2018）等的研究，解释变量选取了各地级市2011-2015年相关城投债数据。最后，考虑到城投债规模与PPP项目规模之间可能存在的反向因果关系，并且地方政府在制定经济规划与实施投资决策时更多的考虑历史数据及现行的经济状况（袁诚等，2017），文中的调节变量与控制变量选取了2015年相关统计数据。模型选取方面，参考王卓君和郭雪萌（2018）、袁诚等（2017）、Hammami等（2006）的检验方法，采用Possion模型和Tobit模型分别对PPP项目数量和项目投资额进行回归分析。

表1 变量说明

（三）数据说明

为更好地探究PPP项目规模与地方政府债务间的关系，避免受到国家财政调控与战略规划的影响，选取了地级行政区的数据作为研究样本。

城投债方面，选择了2011-2015年间所有地级市及以下地方融资平台发行的城投债数据，并剔除了已有存量债务中所有已到期的债务。数据来源于Wind数据库；PPP项目方面，手工收集了截至2018年2月28日财政部PPP项目库①财政部政府与社会资本合作中心PPP项目库具体分为项目管理库和项目储备清单。管理库中所有发起日期在2016年及以前的PPP项目信息，包括项目投资额、发起时间及项目所属地市。之所以选择PPP项目管理库的数据，主要是由于相比项目储备清单，管理库PPP项目已处于准备、采购、执行和移交阶段，并完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，更符合笔者的研究目标；城市综合经济竞争力指数选用了中国社会科学院财经战略研究院《中国城市竞争力报告No.14》中的287个地级市2015年数据；其他数据，包括GDP、人均国民生产总值、人口密度、年末金融机构各项存贷款余额、固定资产投资、第二产业占GDP的比重等数据来源于《2016年中国城市统计年鉴》。为了减少极端值的影响，对数据进行了1%水平Winsorize处理。表2报告了主要变量的简单统计描述。

表2 描述性统计

四、实证结果分析

（一）基本回归结果分析

表3第（1）、（3）、（5）、（7）列列示了模型（1）的基本回归结果。结果显示，无论是Pn还是PiPer，地方政府负债情况（debtPer）保持了显著的正向影响，结合现有的相关实证研究，可以认为地方政府负债对当地PPP项目的规模产生的促进作用，支持了假设1。这种正向促进作用的原因可能是多方面的，既有当地实际的公共基础设施建设需要，也可能受地方债务负担压力所导致公共基础设施建设模式转变的切实需要，还可能反映了潜在的地方债务借助PPP模式转嫁的情况。而这种正向促进作用是否是合理且可持续的，或者说这种正向促进作用是否与当地的经济发展水平相匹配，将城市经济特征属性纳入研究范围时可以进一步反映出来。

表3 基本回归结果

表3第（2）、（4）、（6）、（8）列列示了模型（2）的基本回归结果。从实证结果来看，地方政府负债情况（debtPer）对PPP项目规模（Pn、PiPer）的影响均保持显著且为正向影响。同时，无论是Pn还是PiPer，模型（2）中的交乘项city*debtPer系数均为负且在1%的水平上显著，表明城市经济发展水平会抑制地方政府负债对PPP项目的规模的促进作用，支持了本文的假设2。基于《中国城市竞争力报告No.14》的研究，城市综合经济竞争力指数反映了城市当前创造价值、获取经济租金的能力。有鉴于经济效率是PPP模式效率推进的决定因素（乔虹，2017），较高的城市综合经济竞争力也可以为PPP模式的执行与运作提供良好的、可持续的外部环境，推进PPP项目的落地，进而实现初衷之一——缓解地方政府债务压力。然而基于上述的实证结果显示，城市经济发展水平抑制了地方债务对PPP项目规模的影响，这从一个侧面反映了地方债务外溢对PPP模式所带来的不利作用。

（二）稳健性检验

参考毛捷和黄春元（2018）、王卓君等（2017）的研究思路，将研究样本继续区分为东部地区①东部地区具体包括河北省、北京市、天津市、山东省、江苏省、上海市、浙江省、福建省、广东省、海南省。其他省份为中西部地区。和中西部地区对模型（1）进行稳健性检验，结果如表4所示。

表4 分地区的稳健性分析

从表4可以看出，中西部地区PPP项目规模（Pn/PiPer）与地方政府负债情况（debtPer）依然在1%的水平上显著且正相关。而东部地区仅项目数（Pn）在5%的水平上存在正向显著性，参考相关的研究以及假设1的分析，表4的结果符合前文的预期。基于毛捷和黄春元（2018）、王卓君等（2017）的研究显示，中西部地区地方政府债务规模的持续膨胀更易对经济增长产生负面效应，且市场化进程并不会对PPP模式的选用产生显著作用。结合我国现今的发展状况可以认为，中西部地区受经济发展水平、基础设施建设状况、当地营商环境等方面的限制，地方债务对PPP项目规模的影响更大，并且随着PPP项目的落地，将会产生更多潜在的政府或有债务负担，影响中西部地区的经济发展。

进一步，继续引入《中国城市竞争力报告No.14》中各地级市的城市可持续竞争力指数代理城市经济发展水平，重新度量模型（2）的调节效应。结果如表5所示。

表5 采用可持续经济竞争力指数的稳健性分析

从表5可以看出，debtPer的系数在1%的水平上显著为正，同时交乘项（competitive*debtPer）也均能够保证负相关性，与假设2及表3的检验结果基本保持一致。城市可持续竞争力指数涵盖了经济、社会、生态、文化、城乡一体和对外开放六大方面，一定程度上可以反映城市经济发展水平的高低。综合上述结果，可以认为前文的研究结果稳健。

五、结论

笔者运用财政部PPP项目库项目信息、Wind数据库城投债数据及各地级市区统计数据，研究了地方政府债务对PPP项目规模的影响。研究结果表明：地方政府的债务负担越重，其PPP项目规模越大。进一步引入城市属性后表明，城市经济发展水平会抑制地方政府负债对当地PPP项目规模的促进作用。论文的结果一定程度上验证了地方政府存在着利用PPP项目转移政府债务的现象。PPP作为当前公共基础设施建设与运营的重要模式，基于当前以各地方政府购买为主导的大环境下，仍出现了一些问题。《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）也进一步划清了政府购买的界限，实质上规定了不能用政府购买服务实现兜底，进行明股实债的伪PPP（巴曙松等，2018）。由此可见，避免PPP模式受地方债务问题外溢的影响是现阶段面临的重要问题。针对这种现状，提出如下建议：

第一，国务院及有关部门应加强PPP项目风险识别与管控。对于已经投入建设及运营的项目，进行识别与排查。对于尚处于项目储备清单中的PPP项目，应提高物有所值评价和财政承受能力论证的审核标准。第二，加强信息披露制度建设，提高各地方政府PPP项目实施的透明度，使PPP项目能够切实处于上级政府与社会公众的监督之下。第三，推进政府预算管理制度与PPP模式的结合。通过制定PPP相关的会计准则，将PPP项目地方财政支出与潜在的债务负担纳入政府预算管理当中。这不仅有助于PPP项目的长期监管，同时也可以将可能的地方政府变相举债问题纳入政府会计制度的考量当中。