存款保险基金参与问题银行处置的国际经验与启示

■胡志强

问题银行的市场处置是金融供给侧结构性改革的一项重要工作，也是保持我国银行业健康持续发展的关键，更是打好金融风险攻坚战的重要基础。作为金融安全网的重要组成部分，存款保险机构通过设立存款保险基金参与问题银行处置是各国应对金融危机和处置金融风险的重要平台。2009年6月，国际存款保险机构协会（IADI）与巴塞尔银行监理委员会（BCBS）共同发布《有效存款保险制度核心原则》，明确“存款保险机构应备妥可用之资金，且所有基金筹措机制应确保能实时赔付存款人，其中应包括于必要时取得备援流动资金”①《有效存款保险制度核心原则》于2009年6月发布，2014年修订，其中核心原则9规定存款保险基金参与处置的基本原则。。我国于2015年5月正式实施《存款保险条例》，通过立法形式设立专门的存款保险基金；2019年5月24日，中国存款保险基金管理公司注册成立，第一次参与问题银行（包商银行）的风险处置，在我国金融改革发展史上留下了厚重的印记。近年来，随着金融风险攻坚战逐渐进入深水区，银行业金融机构风险不断暴露。根据《中国金融稳定报告2019》统计，2018年末我国高风险机构高达587家；2019年，包商银行被中国人民银行和银保监会联合接管、锦州银行引进工商银行战略投资者、汇丰银行被山东省政府接管，问题银行风险处置日益成为金融风险攻坚克难的重头戏，而存款保险基金参与问题银行处置是国际主流趋势。

通过比较国际上主要国家存款保险基金处置问题银行的不同方式，寻找存款保险基金使用的一般性规律，以期为丰富我国存款保险基金使用工具参与问题银行处置提供有益的经验借鉴。

一、主要国家存款保险基金参与问题银行处置的经验

（一）美国

美国存款保险基金（DIF）成立于2006年，由两家前任基金——银行保险基金和储蓄协会保险基金合并而成，是美国联邦存款保险公司（FDIC）用于保护被保险的储户和关闭倒闭或濒临倒闭银行的重要工具。2007-2017年，FDIC使用DIF处置了529家问题银行。其在处置问题银行中，DIF主要使用在以下方面：

1.直接存款赔付（SDP）。该方式指FDIC使用DIF直接向问题银行储户偿付已投保部分存款，通常采用支票形式。由于SDP方式成本较高，FDIC使用较少，1984年至2013年的30年间，FDIC共用该方式处置251家问题银行。如2010年6月30日，第一亚利桑那储蓄银行（FSA）倒闭，其总资产约为2.722亿美元，存款总额为1.988亿美元。FDIC无法找到另一家金融机构接管FSA，于是通过DIF直接偿付，成本高达3280万美元。

2.支付保额内存款转移的补偿金。该方式指将问题银行的已保存款转移到同意承接存款的健康金融机构中，FDIC使用DIF向承接机构支付与已保存款额大致相当（如比例为99.5%）的补偿金。承接机构为问题银行的储户设立一个“转移存款”账户，储户可以选择继续保持原有账户或提取全部存款后关闭该账户。该种方式可以降低FDIC的行政管理成本，而承接机构由于得到了新增存款，往往能接受一定的补偿金折扣（如上述的99.5%），因此略优于SDP。最近30年间，FDIC共用该方式处置394家问题银行。

3.在收购与承接（P&A）中支付价差或损失。该方式指FDIC运用DIF在市场上找到一家健康的金融机构，由该机构收购倒闭银行的部分或全部资产，并承接其全部的受保存款，也可以承担其所有债务，这也是使用最多的倒闭银行处置方法。从具体操作来看，即意向收购者首先要对自己想要继承的资产及拟支付的佣金提出报价。FDIC从中选出报价最高者作为收购者，并用DIF支付与其所承担负债数额相等的补偿金。最近30年间，FDIC共用该方式处置2113家问题银行。从P&A类别来看，主要包括基本的P&A，整个银行的P&A，损失分担的P&A。一是基本的P&A。即破产银行的存款、现金和低风险证券会转移到收购方，剩余资产留给接管方。根据中标情况，FDIC通过DIF提供现金，金额大致等于存款和收购方所购资产市场价值的差额。二是整个银行P&A。即银行所有资产和债务都由收购方承接，FDIC通过DIF提供现金来应对收购方的资本短缺情况。三是损失分担的P&A。即FDIC作为接管者，可与承接机构共担某些类型资产的损失。在损失共担选择下，FDIC将与承接方共同承担特定资产的损失和费用。共担损失资产通常是单户住宅贷款、商业贷款、商业房地产贷款和自建房地产贷款。

4.作为成立过桥银行的资本金。即当监管部门撤销倒闭金融机构的经营牌照后，由FDIC运用DIF新设立一家“过桥银行”，在找到最终的处置方式或承接银行前由成立的这家“过桥银行”承接并运作倒闭银行所有的资产和负债，维持倒闭银行的关键业务，使其服务不中断。一家过桥银行可以运营两年，延期三年，之后必须出售或以其他方式解决。只有当它被预测为DIF成本最低的处置方案时，才会建立一个过桥银行。该方式多用于处置规模庞大或者业务异常复杂的银行。美国次贷危机期间，FDIC用了三次过桥银行处置倒闭银行，如对美国最大按揭贷款银行印地麦克银行的处置①2008年7月11日，在监管当局宣布关闭印地麦克银行的当天，FDIC即成立“过桥银行”——IndyMac F.S.B，接收并处置IndyMac的所有资产和负债；半年运营后，FDIC将该银行作价139亿美元整体出售给IMB管理控股有限合伙公司。。

5.“经营中救助”处置方式中对问题银行的担保及优先股购买等。“经营中救助”是一种在线修复方式，指当一家运转中的金融机构陷入困境，获得有关援助仍可保持经营时，FDIC通过DIF对其提供担保、购买优先股及对不良资产进行损失分担等救助方式以维持其继续营业，多用于处置可能引发系统性金融风险的问题机构。这一方式被广泛使用于20世纪80年代的信贷危机中，从1980年到1992年，在全部1617家被处置的问题机构中，共有133家机构使用了这一方式，但成本相对较高。因此，在1991年FDICIA正式出台最小成本原则后，FDIC修订了其经营中救助的政策，1993年FDIC更是通过法律禁止以任何可能使一家倒闭机构或濒临倒闭机构股东获利的方式使用存款保险基金。在2008年金融危机中，“经营中救助”方式再次得到使用，并发挥了维护金融稳定和节省处置成本的有效作用，如对花旗银行的救助②对花旗银行救助的核心是对花旗银行持有的问题资产给予担保，同时注入优先股，向市场发出政府关注的信号，弥补市场信心。具体包括FDIC与财政部对其不良资产合计提供150亿美元的担保，美联储对剩余资产损失提供无追索权贷款，然后发行70亿美元优先股，DIF认购其中的30亿美元。。

（二）加拿大

加拿大存款保险公司（CDIC）是投保机构的风险处置主体。作为问题投保机构的清算人，遵循损失最小化原则，选择“直接出售”“资金支持”“收购与承接”等方式进行风险处置，在每一种处置方式中，存款保险基金（DIF）均起到了重要作用。

1.直接现金赔付。在无法找到购买人或通过购买与承接方式交易的投保成本较高时，CDIC使用DIF对被保存款进行直接现金赔付。在办理现金赔付时，其他金融机构不必承受负债和购买资产，CDIC直接向受保存款人办理现金赔付，支付最高限额为10万加元。据统计①根据加拿大存款保险公司网站整理。，1967-1986年，在处理20多家破产机构中，CDIC累计向存款人赔付40亿加元；至1986年底，存款保险基金赤字达12亿加元。以1985年加拿大商业银行与北部银行破产为例，1985年12月20日，针对加拿大商业银行和北部银行破产出台《金融机构储户赔偿法案》，两家银行存款人的受保存款和非受保存款均得到全额偿付，其中8.75亿加元未投保存款由联邦政府偿还，3.16亿加元的受保存款由CDIC赔付。

2.提供贷款以盘活问题银行。由CDIC使用DIF向财务困难的成员机构提供贷款以帮助其摆脱危机。由于该方式成本偏高、风险较大，同时CDIC在决策时易存在时滞，甚至可能产生道德风险，在实际风险处置中该方法很少使用。

3.出资购买破产机构一些质量较差的资产。主要用在以购买与承接方式为主的业务转移法。即对问题银行的处置方式中，由CDIC出面在市场上找到一家健康银行并促成该银行兼并，兼并银行（健康银行）接管问题银行的所有债务和部分资产，然后CDIC通过DIF出资购买问题银行剩下的质量相对较差的资产。该方式类似于收购与承接，储户的大额存款、未受保存款及其他债权人的资产没有受到损失。在不列颠哥伦比亚商业银行风险处置中，CDIC支付给加拿大汇丰银行2亿加元，促使其收购不列颠哥伦比亚商业银行，并于1986年11月27日出台《不列颠哥伦比亚商业银行持续经营法》，由加拿大汇丰银行收购该行及其大部分稳定的零售存款，存款人利益未受到任何损害。

4.在成立的“过桥银行”中提供财务援助。即在成员机构面临不能继续运营情形时，CDIC可以设立过桥银行，承担破产机构的CDIC承保的所有存款债务，并由CDIC使用DIF向其提供必要的财务援助。1997年，一家分行达200多家、预计损失达120亿加元的大型银行出现危机，CDIC在该银行发生问题前，对其进行了风险分析、敏感性评估，并采取相应限制措施，如维持营运但限制收受超过最高保额的大额存款。在CDIC接管后仅损失6亿加元，并且该银行在接管后的下一个营业日就重新营业，未发生任何挤兑。

（三）日本

日本存款保险公司（DICJ）是日本银行业风险处置机制的核心主体和综合操作平台。具体业务主要包括提供资金支持、担任“金融整理管财人”、追究有关人员责任、收购并处置不良资产、特殊情形下对银行进行注资、提供全额保护、临时国有化（收购全部股权）等。其中，DIF主要用在以下方面：

1.在破产银行健康资产和受保存款的转让与承接中提供资金支持。在破产银行处置中，DICJ在摸清其资产负债底数时，将其健康资产和受保存款转让给第三方，即类似收购与承接，然后DIF为收购方提供一定的资金支持。如果未找到合适的收购方，则DICJ通过DIF出资设立继承银行，确保破产银行存款等的收支业务、资金贷款以及其他业务的暂时性继续维持，DIF可以为继承银行提供贷款和债务担保，并支付继承银行所承担的损失，一般继承银行的存续时间为2年，最多延期1年。在继承银行到期后，DICJ可以通过DIF向再继承银行②再继承包括：一是继承银行与合并金融机构是存续合并时；二是继承银行与其它金融机构合并后，设立新金融机构时；三是继承银行把其经营权的全部（在存款保险机构收购该继承银行的部分资产的场合，其收购的资产除外）转让给其他金融机构时；四是取得继承银行股票的其他金融机构或银行持股公司等，为确保该继承银行的业务健全且恰当的运营，作为必要事项，实施内阁总理大臣和财务大臣所规定的事务而进行的再继承。提供资金援助。

2.收购非受保存款以及其他债权。由于日本的民事再生程序③日本的民事再生程序主要学习美国破产法第11章，相当于我国的破产重整，主要特征是允许经营者继续管理企业资产，并根据企业资产负债情况研究提出债务清偿方案。时间较长，为了向非受保存款以及其他债权的债权人提供流动性支持，DICJ可以使用DIF对这些债权按照预计的清偿率进行收购。如果最终清偿率超过收购标准，DICJ会将超出部分退还原债权人。

3.收购不良资产。对于倒闭银行的不良资产，通常由DICJ委托其子公司——处置回收公司（RCC）进行收购与处置。具体操作时，由DICJ使用DIF向RCC提供贷款资金，再由RCC通过拍卖等公开程序进行收购。

4.DIF在特别处置机制中使用。一是向金融机构注资。即对于未倒闭但出现流动性问题的机构①不包括负债超过资产的机构。，DICJ通过DIF认购其或其控股公司发行的普通股、优先股和次级债券及其他融资工具，向金融机构注资，以加强被保险金融机构的资本基础，防止其倒闭。二是超出保险支付成本的财务援助。即在被保险金融机构破产或资不抵债的情况下，DICJ通过DIF向参与合并的假定金融机构提供超出保险支付成本的财务援助。三是收购破产金融机构。即在特别危机管理期间，DICJ使用DIF通过收购破产银行股份将破产金融机构转变为子公司，以维持区域金融稳定。

（四）韩国

韩国存款保险公司（KDIC）对破产金融机构的处置方式上，主要包括为破产的金融机构或其控股公司安排合并、业务转移、第三方承接，过桥银行临时接管，以及将经营不善的金融机构捆绑处置等；对金融机构提供资金支持方式上，主要包括提供贷款或存款、资产收购、债务担保、贷款接收、捐助和投资等。

1.为处境困难金融机构提供资金支持。KDIC为符合下列情况中的金融机构提供资金支持：一是有第三方试图对破产金融机构或破产机构的金融分支进行收购或合并，接收其业务或合同，或当促进破产金融机构进行合并的必要性充足时。二是需要对破产金融机构的资本结构进行改善，以保护存款人、维护信用排名。三是金融服务委员会（FSC）要求政府给破产金融机构进行捐献，或按《总统法令》规定对证券进行收购。

资金支持包括：贷款或存款，资产收购，债务保证和贷款接收，捐献和投资。这类支持根据“最小成本原则”和“公平损失分担原则”进行分配。KDIC与受注资的参保金融机构间，需要就业务正常化规划的实施签署谅解备忘录（MOU）。该备忘录的主要内容包括：财政健康的绩效目标，盈利能力和资产质量，以及规划的实施日程。2002年12月31日以前，KDIC所提供支持的资金来源为DIF债券偿还基金。从2003年1月起，这些支持都由存款保险基金支付。在1997年11月～2005年之间，由KDIC以投资、捐献、存款赔付形式提供的资金达到110万亿韩元。2006年-2011年6月之间，又有另外的9000亿韩元被用于此用途。资金总数达到110.9万亿韩元。其中，47.7万亿韩元得以通过对投资资金的撤销、破产分红以及资产销售等途径回收。

2.直接存款偿付。当投保金融机构倒闭后，KDIC可以使用DIF采用直接偿付存款的方式，向存款人支付保险限额内的保险金，并直接对倒闭的金融机构进行清算。为减少保险金支付延迟而给存款人带来损失，韩国《存款人保护法》规定，应存款人的要求，KDIC可以在存款赔付之前，预先支付存款人保护限额内的部分金额，即预付款制度。目前，KDIC提供预付款的金额为2000万韩元。如果存款人的存款超过5000万韩元，KDIC将预先支付其存款本金的40%，但不能超过5000万韩元。此外，KDIC还推出存款担保贷款，即以存款为担保，存款人可以从其他金融机构获得贷款，贷款利率和存款人之前的存款利率相同，金额包括预付款最高可达4500万韩元（接近存款保护限额5000万韩元）。

3.收购与承接（P&A）。即KDIC可以选择一家健全的金融机构收购倒闭金融机构部分或全部资产，同时承接受保护存款等负债或全部负债的处置方式，如果承接的资产小于负债，由DIF提供资金援助，与FDIC的收购与承接类似。2011年，为了提高风险处置效率，增加潜在承接者的承接兴趣，KDIC在P&A中，曾尝试捆绑处置（Package）方式，把同一区域的金融机构或者业务相似的金融机构捆绑进行处置，提高了KDIC的处置效率。

4.过桥银行（Bridge Bank）。即当KDIC无法找到合适的承接者，难以采用收购与承接的方式处置时，可设立过桥银行承接倒闭金融机构，待找到合适的承接者后再出售的处置方式。这种处置方式的流程同收购与承接处置方式基本相似。过桥银行由KDIC运用存款保险基金全额出资，营业周期为5年，也可延长，期满后经金融委员会许可，需解散过桥银行。

（五）主要国家存款保险基金参与问题银行处置的一般范式

1.存款保险基金参与问题银行处置遵循成本最小化原则。各国存款保险机构在使用存款保险基金处置问题银行时，一般遵循“成本最小化”原则，即存款保险基金以什么方式介入处置取决于基金成本多少，在同等条件下选择最低成本的处置方式。该原则能有效保护存款保险基金安全，防范道德风险，也体现了问题银行处置的市场化方式。

2.存款保险基金参与问题银行处置方式因地制宜、因时制宜。从国际经验来看，存款保险基金大体通过直接偿付、收购承接、成立过桥银行、经营中救助等处置方式介入问题银行处置，在具体选择哪种方式处置时，除遵循成本最小化原则外，还通盘考虑问题机构的规模、破产的影响程度等，对不同类别机构采取相对契合的处置方式。如直接偿付由于处置成本较高，使用频率较低；对于系统性重要银行，一般采取经营中救助方式；对于设立过桥银行，在无法找到合适的承接者，即当收购与承接方式无法运用时采用。

3.各国均赋予了存款保险基金特别使用权限。在危机期间，为提高金融风险处置效率、防范金融风险的进一步蔓延，世界各国大多赋予了存款保险基金的特别使用权限。如，在2008年美国次贷危机期间，FDIC推出临时全额保险措施，进一步扩大了保险范围，为受保银行的非生息账户超过25万元部分给予临时性全额保险，同时采取了创新性处置方式，如损失分担、资产证券化等；日本建立了存款保险公司主导的危机处置机制，即当系统性银行出现经营危机，有可能导致系统性或区域性金融风险时，由DICJ负责实施金融危机应对措施，且存款保险基金可以采取向金融机构注资、超出保险支付成本的财务援助、收购破产金融机构等特别处置方式。

二、中国存款保险基金参与问题银行处置实践

（一）政策规定

目前，我国《存款保险条例》对使用DIF救助和处置的形式作了简单规定，即主要使用在以下三个方面：第一，在规定限额内直接偿付被保险存款；第二，委托其他合格投保机构在限额内代为偿付被保险存款；第三，为其他合格投保机构提供担保、损失分摊或者资金支持，以促成其收购或者承担被接管、被撤销或者申请破产的投保机构的全部或者部分业务、资产、负债①《存款保险条例》第18条。，同时存款保险基金管理机构在拟定存款保险基金使用方案时遵循基金使用成本最小选择。2019年5月24日，我国成立存款保险基金管理有限责任公司，其在基金使用上的经营范围包括“直接或委托收购、经营、管理和处置资产”。

（二）处置实践

从实践来看，2019年5月以来我国存款保险基金在处置包商银行、锦州银行处置时发挥了积极作用：一是收购大额债权。如包商银行被接管以后，存款保险基金、包商银行托管组对5000万元以上大额债权与同业债权签署收购协议；对于包商银行票据，存保公司全额保障5000万元以下（含）的承兑汇票，5000万元以上，存保公司提供80%的保障。二是对问题资产部分兜底。如2019年我国存款保险公司对入股锦州银行的三家机构提供了“部分远期回购协议”，即中国工商银行等机构与存保公司签订协议，将在未来三年内改善锦州银行的公司治理及经营管理，再引进战略投资者，实现退出，入股三年后若锦州银行股权价值较此前进一步缩水，存款保险将承担不低于80%的损失②根据财新网有关信息整理。。

（三）存在的主要问题

1.没有明确DIF使用的具体规定。虽然我国《存款保险条例》规定了使用DIF救助和处置的三种方式，即直接支付、委托支付、收购与承接，但没有对每种形式适用的对象、具体的程序、资金的收回等予以明确规定，不易操作。

2.未赋予危机时DIF的特别使用权限。目前，世界各国大体都针对金融危机时扩大了DIF使用范围，但目前我国法律仍未涉及。特别对于可以用于为处置提供融资的其他情形（例如为过桥机构出资、为股东和债权人在处置程序中所遭受的额外损失支付赔偿；支付处置中产生的各项行政费用支出等）、使用的条件（包括由股东和债权人首先承担损失、优先偿付被保险存款等）等都没有进行规定。

3.DIF基金储备率偏低。由于我国存款保险制度建立较迟，导致基金规模相对较少（2019年初为1000亿元），目标比率仅为0.0693%，远低于美国FDIC的1.25%，从某种程度上影响了DIF处置方式运用。

三、启示与建议

（一）细化DIF救助和处置方式

目前，我国《存款保险条例》对使用DIF救助和处置的三种形式作了简单规定①《存款保险条例》第十八条规定，存款保险基金管理机构可以选择下列方式使用存款保险基金，保护存款人利益：第一，在规定限额内直接偿付被保险存款；第二，委托其他合格投保机构在限额内代为偿付被保险存款；第三，为其他合格投保机构提供担保、损失分摊或者资金支持，以促成其收购或者承担被接管、被撤销或者申请破产的投保机构的全部或者部分业务、资产、负债。，即直接支付、委托支付、收购与承接，但没有对每种形式适用的对象、具体的程序、资金的收回等予以明确规定，不易操作。2019年5月24日，我国成立了存款保险基金管理有限责任公司，其在基金使用上的经营范围包括“直接或委托收购、经营、管理和处置资产”，但未有配套的说明。建议根据《存款保险条例》和存款保险基金管理公司的经营范围等制定《存款保险基金管理使用实施细则》，对使用DIF使用的每一类处置方式、处置原则、处置程序等问题作出明确具体的规定。

（二）丰富DIF使用工具箱

建议丰富我国存款保险基金管理公司使用DIF对问题投保机构开展救助的工具箱。一是参照韩国DIF使用经验，对问题投保机构开展早期纠正时，在遵循处置风险最小化安排下，可根据不同风险状况提供相应的资金支持，如可灵活采用购买优先股、不良资产担保、存款担保、流动性供给等救助方式。二是丰富对破产银行的处置工具。建议参照国际经验，在使用DIF处置系统重要性银行风险时，设立“过桥银行”或继承银行工作机制，对未被承接的剩余资产或未找到承接机构的问题银行通过存款保险基金管理机构出资设立的过桥银行或继承银行进行接管，确保问题银行处置期间的存取款、清算等日常经营。三是赋予危机期间DIF特别使用权限。目前，世界各国大体都针对金融危机时扩大了DIF使用范围，如日本在特别处置机制中有超出保险支付成本的财务援助、收购，美国危机时采用的公开银行救助、净值证书计划等。建议在遵循《有效存款保险原则》第九条准则的基础上，赋予危机期间DIF特别使用权限，如可根据危机的不同采取提高存款保险偿付限额、临时流动性担保计划等方式。

（三）建立存款保险基金储备目标制

充裕的存款保险基金是对问题金融机构有序处置的前提与基础。由于我国存款保险制度建立较迟，导致基金规模相对较少，从某种程度上影响了DIF处置方式。从国际上看，目前大部分金融稳定理事会成员国在法律法规中明确了存款保险基金的目标规模水平，将其设定为固定的数值，如巴西、印度尼西亚、新加坡等，或者为目标水平设定为一个范围，如加拿大和韩国。建议参考国际经验，设立我国存款保险基金的目标规模水平。