当前形势下加强区域金融监管协调路径探析——以许昌市为例

■中国人民银行许昌市中心支行课题组

当前形势下加强区域金融监管协调路径探析
——以许昌市为例

■中国人民银行许昌市中心支行课题组

本文以当前国家明确要求金融监管协调和决定成立金融稳定发展委员会为背景，基于许昌市金融监管实践进行剖析。研究发现，金融业快速发展引发了银行资产质量、非法集资、互联网金融、金融消费等形式的风险累积；金融监管协调存在监管主体及职能缺失、监管协调机制平台缺失、监管实践缺乏协调、监管信息沟通交流机制缺失等方面的不足。据此，本文从实现监管主体全覆盖、夯实地方政府监管协调的责任、明确监管协调的法律制度依据、建立健全信息共享机制等方面提出强化区域金融监管协调的政策建议。

金融监管；不良贷款；非法集资；互联网金融；金融消费

2015年以来，我国相继出现了股市风波、汇市风波及e租宝非法集资等影响较大、涉及面广的金融风险事件。在分业监管体制下，对于这些经营跨区域、产品跨界的金融风险，单一金融监管机构往往难以迅速、有效处置，这凸显了金融监管协调不足的问题。近期中央高层对加强金融监管协调工作提出了明确要求，尤其是第五次全国金融工作会议决定成立国务院金融稳定发展委员会，注重从体制和机构运作上解决监管协调不足的问题。本文以许昌为例，梳理当前区域金融监管协调存在的不足，并从维护区域金融稳定和防控金融风险角度提出政策建议。

一、金融业快速发展引发风险聚集

（一）金融业快速发展基本情况

近年来，许昌市金融业发展迅速，无论银行、证券还是保险业，均呈现快速扩张的趋势。表1给出了2013年和2016年许昌市银行业、证券业、保险业金融机构有关数据对比。从中可以看出，截至2016年底，许昌市正常运营的小额贷款公司23家，注册资本金16.9亿元，贷款余额19.7亿元；担保公司10家，在保余额14.6亿元；金融业发展迅速。这表明这两类机构的规模在持续扩大。

表1 许昌市银行业、证券业、保险业金融机构数据

注：数据来自中国人民银行许昌市中心支行金融稳定报告、许昌市银行业协会及保险业协会。其中，银行业的交易量是指存款和贷款余额；证券业交易量是指证券交易量和客户交易结算资金；保险业交易量是指保费收入和理赔支出。

与金融业快速发展相适应，金融机构混业经营、金融产品跨界交叉的趋势日益明显。表2给出了许昌市部分金融机构2016年的交叉经营情况。以光大银行许昌分行、华安证券许昌营业部、阳光财产保险股份有限公司许昌中心支公司为例，其混业经营无论涉及机构、金额还是产品种类都比较普遍。

表22016 年许昌市部分金融机构的交叉经营情况

同时，以互联网金融为代表的新兴金融业态不断涌现，第三方支付、网络众筹和P2P网络借贷平台发展迅速。据不完全统计，截至2016年末，许昌市第三方支付服务平台共有23家，全年累计实现交易金额153.6亿元；互联网企业56家，其中，跨区域或跨界进行经营的31家；从事股权众筹和P2P网络借贷服务工作的企业19家。

（二）金融业快速发展引发风险累积

1.银行业金融机构资产质量持续下降。以许昌市银行业为例，银行业金融机构不良资产规模不断扩大，不良率持续攀升。图1给出了许昌市2013～2016年不良贷款和不良率增长情况。而且，在当前许昌经济稳增长基础不够牢固、下行压力仍然较大的情况下，金融机构经营困难、信贷风险防控压力较大的状况仍将持续相当一段时间，这也意味着许昌市银行业金融机构资产质量下滑的趋势短期内难以扭转。从区域经济金融发展看，这仅是金融风险不断积聚的个案，与当前区域金融业快速扩张有直接关系，实质上也是金融监管滞后尤其是协调不足的直接反映。

图12013 ～2016年不良贷款和不良率增长情况

2.非法集资案件高发。近年来，区域经济发展逐渐显露出脱实向虚的趋势，部分实体经济行业从金融体系获得资金的能力和机会越来越弱，于是民间借贷应运而生且发展迅速，并逐渐演化为非法集资。表3给出了2013～2016年间许昌市非法集资情况。从中可以看出，从2013年始，非法集资问题逐渐显现并愈演愈烈，一度成为区域金融稳定的重大隐患。非法集资的成因复杂，涉及地方经济金融发展的方方面面，但监管缺失尤其是监管协调不足无疑是重要原因。

表32013 ～2016年间许昌市非法集资情况

3.互联网金融问题突出。据调查统计，2015年许昌市从事网络借贷业务的平台有23家，其中风险平台15家；2016年从事网络借贷业务的平台15家，风险平台8家①数据来自许昌市公安局和市金融办（处非办）。，而且这些风险平台主要问题集中于非法集资。但同时，限于当前的监管体制，互联网金融的乱象往往并不能由一家监管机构独自有效处置，这也从侧面说明区域金融监管存在漏洞和空白，实质上也反映了监管协调不够的问题。

图22013 ～2016年交叉产品纠纷情况

4.金融消费维权案件多发。图2给出了2013～2016年交叉产品纠纷情况对比图。2013年以来，许昌市金融消费者消费维权次数逐渐增多，其中，因跨界或交叉经营理财、投资、基金等产品而侵害金融消费者合法权益的纠纷案例占投诉、纠纷的比例不断攀升。一方面，金融侵权事件频现，另一方面，每一家监管机构都不能有效地对跨界、交叉经营产品进行有效监管，在分业监管体制下，实际上也是监管协调不到位的问题。

二、许昌市金融监管协调方面存在的不足及原因分析

从金融监管看，许昌市金融监管机构主要有专业金融监管机构，如人民银行和银监分局；市政府工作部门，如金融办、商务局等。金融监管主体的缺失、监管信息沟通交流的缺乏、金融监管体系的先天性不足等问题，造成许昌市既没有明确的牵头协调单位，也缺少稳定的协调机制，在实践中也几乎没有监管协调，区域监管尤其是监管协调的矛盾更加突出。

（一）监管主体及职能缺失。目前，在许昌辖区，金融监管机构主要有专业监管机构人民银行和银监分局，政府部门金融办和商务局等，缺少证券业、保险业监管分支机构。同时，截至2016年末，许昌辖区证券营业机构11家，资产总额11.41亿元，客户交易结算资金13.63亿元；保险业机构47家，保费收入66.63亿元，理赔支出15.25亿元。两个行业业务量大，涉及人员众多，是金融风险高发的重点行业，但却没有设立行业监管分支机构。尤其是在分业监管背景下，每一类监管机构均对应一种或几种金融业态，造成事实上的监管缺位。虽然按照有关规定，人民银行和金融办也对证券业、保险业履行部分监管职能，但一方面长期分业监管造成地方上证券、保险监管专业人才匮乏；另一方面，由其他机构代行监管职能于法无据，无法在事实上形成有效监管。而且从权责对等的角度看，在监管主体缺失的情况下，也无法进行有效的监管协调。

（二）监管协调机制平台缺失。2003年修订的《中华人民共和国中国人民银行法》第九条规定，国务院建立金融监督管理协调机制。以此为依据，国务院于2013年批复由中国人民银行牵头建立金融监管协调部际联席会议制度。从监管实践看，一方面，金融监管部际协调机制在很大程度上仅起到了沟通信息的作用，而且从机构功能上看，中国人民银行与财政部、银监会、证监会、保监会等机构既没有行政上的隶属关系，也没有功能上监督关系，其在监管协调过程中发挥的作用有限；另一方面，一直以来，金融监管部际协调会议机制只存在于国家层面。就许昌辖区看，既没有建立有关机制，也没有明确相应的牵头单位或部门，在分业监管背景下，各监管机构和部门在各自的法定职责范围内履行监管职责。这种情况在严格的分业经营条件下是行之有效的，但目前辖区混业经营已成常态，跨界经营、交叉金融产品不断涌现，事实上造成监管实践与金融创新之间的脱节。在监管协调不足的情况下，监管手段和措施不能及时跟进金融创新的步伐，极易造成监管真空和重复监管。

（三）监管实践缺乏协调。在分业经营、分业监管背景下，许昌市各监管主体如人民银行分支机构、银监分局、金融办等根据职能进行条线监管，在监管实践上也缺乏协调。如：《中国人民银行法》规定，“中国人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督。”但根据中国人民银行许昌市中心支行统计，2013～2016年间，中国人民银行许昌市中心支行开展综合执法检查3次、单项执法检查26次；许昌银监分局开展执法检查32次，均没有进行事前沟通协调，也没有开展联合执法。再如：2013年，中国人民银行郑州中心支行和中国证监会河南监管局签署备忘录，加强证券监管合作，但4年来，人民银行许昌市中心支行没有接到任何协助监管要求。出现这种现象固然有职能差异的原因，但从近年辖区金融风险高发的情况看，却并非不需要监管协调。以2015年开展互联网金融风险专项整治为例，中央层面已经明确由中国人民银行牵头进行整治，但在许昌辖区，各监管机构根据职能、按企业类别分工进行，各监管机构横向之间既没有信息共享，也缺乏监管协调。

（四）监管信息沟通交流机制缺失。充分的信息披露和完全的信息共享是进行监管协调的必要条件，也是增强监管合力、提升监管效果的内在要求。但目前监管信息沟通交流不畅却是影响金融监管协调效果的重要因素。一方面，金融监管信息沟通交流缺乏顶层设计。虽然我国自2013年就在国务院层面建立了金融监管部际联席会议机制，并明确由中国人民银行牵头，但没有明确各成员单位之间的信息交流和共享机制和具体办法，以至于地方层面的金融监管信息共享缺乏政策依据和制度保障。另一方面，在分业监管背景下，各金融监管部门的职责不同监管目标存在差异，甚至部门利益偏好发生冲突，造成各方对信息共享的认识也不尽一致，导致各监管部门在监管信息共享和沟通方面的主动性和积极性存在差异。这些因素的交错影响，最终导致不同监管部门之间信息沟通渠道不畅，甚至形成信息壁垒，不仅不能加强监管协同，甚至还会影响监管的效果。这种现象在许昌辖区表现得也很明显。

三、强化区域金融监管协调的政策建议

（一）实现监管主体全覆盖。自确立分业经营、分业监管体制以来，许昌辖区一直没有设立证券业和保险业监管机构。在证券业、保险业发展起步阶段，这种制度设计最初有益于专业化管理，也在一定程度上避免了混合监管政出多门、多头监管的弊病，促进了证券业、保险业的快速发展。但自分业监管以来，证券业、保险业已经取得长足发展，尤其是近年证券业、保险业乱象频发，已经成为金融风险的巨大隐患。在区域金融风险逐渐累积的情况下，许昌辖区至今没有设立证券和保险业监管分支机构，从权责对等角度看，是无法做到专业监管和协调的。因此，在分业监管体制短期内无法改变的情况下，强化监管协调就是防范区域金融风险的必然选择。而要实现区域金融监管的有效协调，就要首先在地方健全监管主体，这样才能真正做到权责对等、事权统一、就近监管，也才能在体制上具备监管协调的条件。

（二）夯实地方政府监管协调的责任。2003年以来，金融监管实行中央垂直管理，这有效保障了金融监管政策的落实，对金融业健康发展起到积极促进作用。但在当前金融混业经营已经成为常态的情况下，仅仅依靠专门金融监管机构远不能实现监管对象全覆盖，而地方政府在处于地方行政核心地位，在监管协调方面有无可比拟的优势。同时，第五次全国金融工作会议也强调，地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。因此，在当前金融改革还没有总体铺开的情况下，在专业金融监管机构实行“条条”监管的基础上，由地方政府统筹“块块”监管，进行监管协调，能够形成监管合力，杜绝监管漏洞和空白，有利于维护区域金融安全和稳定。

（三）明确监管协调的法律制度依据。第五次全国金融工作会议强调，要以防范系统性金融风险为底线，加快相关法律法规建设。权责一致是管理的基本要义，对于地方政府而言，“法无授权不可为”也是基本遵循。而在许昌辖区，也存在政府加强金融监管协调缺乏明确的法律或制度依据的情况。在当前成立国务院金融稳定发展委员会加强金融监管机构内部协调的基础上，夯实地方政府维护金融稳定的责任，首先要从法律和制度上明确地方政府的职责权限。一方面地方政府在履行监管协调责任中于法有据、名正言顺，增强其加强监管协调的主动性和有效性，加快形成条块结合、运转高效、无缝衔接、全面覆盖的监管协调机制；另一方面，也要从根本上防止地方政府滥用权力，打着监管协调的旗号干扰监管政策的执行，从而为金融风险累积埋下新的隐患。

（四）建立健全信息共享机制。第五次全国金融工作会议强调，要健全风险监测预警和早期干预机制，加强金融基础设施的统筹监管和互联互通，推进金融业综合统计和监管信息共享。在信息共享方面提升区域金融监管协调的效果，首要的是要明确金融监管机构地方分支机构之间信息交流沟通常态化机制，制定出台相应的制度，为金融监管部门之间的信息共享提供法律依据；其次要在金融监管协调机制下，建立金融监管信息收集、共享的平台，明确常态化信息共享的内容、频度、方式以及金融突发事件临时信息交流共享方式；最后，还要有相应的保障措施，避免各监管部门由于监管目标不一致和部门利益的考量设置信息壁垒，造成信息失真，进而抵消金融监管协调效果。

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F832.1

A

1006-169X（2017）10-0075-04

10.19622/j.cnki.cn36-1005/f.2017.10.011

中国人民银行许昌市中心支行课题组组长：钮明；成员：施林，黄奋强，田耀辉。（河南许昌461000）