新形势下我国中央银行预算管理的风险及应对

■中国人民银行南昌中心支行内审处课题组

新形势下我国中央银行预算管理的风险及应对

■中国人民银行南昌中心支行内审处课题组

在内外部监督日益强化的新形势下，对我国中央银行财务预算管理工作提出了更高的要求。本文结合近些年内外部审计检查在人民银行预算管理中发现的问题情况，从规范性、科学性、绩效性等角度出发分析了人民银行预算管理中存在的问题及风险，并在借鉴美国、德国、巴西、日本等国家央行预算管理体制经验做法的基础上，提出了完善预算管理制度、调整预算管理模式、强化成本控制、重视审计整改等改进人民银行预算管理的建议。

预算管理；成本控制；财务管理；审计管理

党的十八大以来，特别是中央八项规定、“约法三章”、新预算法、公务活动系列规范性文件等陆续出台，国家财政预算体制改革正在逐步深化和推进，内外部审计、检查和专项治理工作日渐频繁，舆论媒体监督力度进一步加大，这都对我国中央银行财务管理规范化、精细化和科学化提出了更严更高的要求。在政策法规日益完善、内外部监督形势日趋严峻的新形势下，进一步明确我国中央银行预算管理工作中存在的风险及如何应对具有重要的现实意义。

一、我国中央银行预算管理中存在的问题

从近些年内外部审计检查发现的问题来看，基层行在预算管理中经费挤占、科目调剂使用、扩大范围列支专项经费等问题较为普遍。这些问题从表面反映在基层，但追本溯源，其中存在的体制机制问题需引起重视。当前我国中央银行财务制度，预算的审批、编制、分配和执行，成本控制等工作，已不能完全适应业务发展和履职需要，其中潜藏的履职风险不容小觑。主要表现在以下方面：

（一）财务预算制度更新滞后影响预算管理的严谨性。现行的《中国人民银行预算管理规定》和《中国人民银行财务制度》是财政部分别于1997年、1999年发布的，此后人民银行经历了全账户预算管理、部门预算管理等重大改革，但一直未进行系统性修订。其中有的条款已明显不符合当前实际，如上述制度中规定财政部对人民银行实行独立的财务预算管理制度，而这一基本规则早已发生变化。自2006年实行部门预算以来，人民银行的预算编制方法和程序、预算科目以及预算执行标准等都变化较大，现行财务制度对预算工作已不具指导性。预算管理制度长时间未跟进，导致预算编制、日常财务管理、成本控制等相关工作以及业务处理缺乏明确的标准来进行衡量与约束，存在较多制度“盲区”（祭增学，2017）。

（二）财务预算刚性控制过强影响预算工作的灵活性。一是结构性需求矛盾突出。人民银行预算编制、审批、执行各环节衔接不够。预算编制采取“自下而上”的方式，即由各分支机构逐级汇总上报总行；预算审批时财政部一般按“基数+增长”的方式核批，审批数与申请数差距较大；预算执行中基层行只能严格按财政部发给的“预算本子”中确定的项目和金额执行，指标不能突破和调剂（姜成，2013）。实际中基层中央银行只能被动采取一些不合理措施解决结构性需求矛盾，财务预算管理风险较大。2015年人员经费预算与工资计划不匹配的体制机制问题有所缓解之后，仍存在一些问题，如因人事统计口径与财务核算口径不一致，工资指标仍不能满足实际工资总额；因离退休人员津补贴等支出占用在职人员经费，导致人员经费存在一定的不确定性。二是预算特殊性需求保障不足。人民银行作为国家行政机关，同时履行中央银行职责，具有一定的特殊性。虽然人民银行编报的部门预算与国务院其他部委相比范围略窄，只编制基本支出和项目支出，但作为中央银行，其职能的特殊性仍未充分保障。如将货币发行费、反假经费、安全保卫费等特殊性质的业务支出归属为项目支出不尽合理，弱化了央行职能的特殊性。

（三）预算工作科学性不足影响实际操作的规范性。一是部分新业务支出无对应的财务预算科目。2006年以来，人民银行不断强化征信业务、金融消费权益保护、金融宣传等工作，而预算科目却一直未作变更，导致相关业务缺乏充足的资金支持，在实际工作中只能变相挤占其他科目费用指标。二是预算指标科目分配与基层行财务需求脱节。预算分配采取“自上而下”的方式，在分配过程中，上级行具备优先权，可结合实际需求留用更合理的科目指标额度。而越是基层行，其被分配到的科目指标额度可能越不符合实际需求，有的指标不够用，有的用不完，导致科目挤占、调账、串科目列支，甚至虚假列支等情况难以避免。如有的无库县支行竟被分配了“货币发行费”指标。三是预算指标额度下达并非一次到位。预算指标一般在5月份初次核批额度，12月末最后一次调整预算额度，且年末调整额度较大。这种进度安排方式导致年底突击花钱成为必然，极易出现“事假票假”、“事假票真”、“事真票真程序假”等违规问题（张思莲，2016）。

（四）成本控制和管理意识淡薄影响预算管理的绩效性。人民银行履职成本既有固定不可控成本，也有很大一部分可控成本。可控成本支出大小很大程度上取决于成本控制水平。但目前人民银行财务预算管理中，成本意识较为薄弱，成本会计理念尚未运用于实践，缺乏对履职相关成本数据和信息的收集、整理、分析和运用，成本控制环节缺位，预算资金的使用缺乏“经济性”（许海波，2016）。2009年人民银行财务综合管理系统投入运行，为加强预算管理提供了新途径，但该系统仅实现了日常的财务核算，不能满足复杂的管理需求（祭增学，2017）。此外，部门预算管理体制下强调对预算管理的刚性控制，缺乏弹性的管理。人民银行各级行在尽可能地按照财政部发的“预算本子”进行预算执行方面已费尽心思，进行成本控制的内生动力严重不足。

二、国外中央银行预算管理模式的借鉴及启示

虽然国外中央银行在国情、治理结构等方面与我国人民银行存在较大差异，但其预算管理模式的经验仍值得关注和借鉴。美国、德国、巴西、日本等国家央行预算管理体制典型性较强，对解决当前人民银行预算管理的问题和适应新形势下履职需求，具有较高的参考价值。基于现有文献研究的基础上，笔者整理如下：

预算管理模式主要特点以战略框架为指导的美联储财务预算管理体制以高效成本控制为核心的德国央行预算管理体制以成本管理系统为主要手段的巴西央行预算管理体制基本情况独立性较强，它以私有制形式行使公共职能，运营经费来源于自身盈利，不依赖于财政拨款，财务预算也无须报财政和国会批准，年度预算由联邦储备理事会审批，年终其收支轧抵后利润在支付股息后上缴联邦财政。以四年为周期建立战略框架，预算编制基于该战略框架，服务于战略框架中具体规划和目标的实现。德国央行预算由中央银行董事会审批，无须通过财政部核批，也不接受政府监督，具有比美联储更“超然”的独立性。但其有高效的成本控制管理体系，对预算执行具有高度的“自控”能力；将成本高效作为运营管理目标，设立成本中心和专门的成本控制部门，全面运用成本会计理念、方法和技术，构建了完备的数据体系和稳定的操作系统。巴西央行成本管理系统（The Banco Central do Brasil’s Cost System）是巴西央行分析、评估和控制成本，优化预算资金使用的重要工具。该系统从1992年开始讨论，直到2003年6月才建成使用。该系统的目标是测控银行管理成本；量化公共服务价值；测算履行业务职能的效率和效能；收集有关银行计划制定的信息，帮助控制作业活动；遵守财政责任法。严格而具有弹性的日本银行财务预算体制不依赖于财政拨款，具有一定的独立性，但是预算需经过日本大藏省（即财政部）审批，预算执行也要接受大藏省的监督和检查，大藏省对日本央行实行较为严格的预算管理体制，类似于人民银行部门预算体制，但是同时保证了其预算管理的弹性，以保障央行特定职责的实现。最主要的特点是高度的制度化，每个预算环节都有相应的制度规定，从而确保其预算能够有效地被执行。一是有效地运用成本会计，同时系统化的成本管理信息也为预算编制和管理提供了参考，提高了预算编制的准确性；二是重点控制管理人员成本，对各类成本进行归类、分配、核查。最大的特点是采用作业成本法建立了高效的成本管理系统，通过该系统实现对履职成本进行动态分析、评估和控制，杜绝预算资源浪费，极大提高了预算资源的经济性和效率性。一是设置预备费科目，以备特殊需求；二是大藏省对日本央行预算监督坚持原则性与灵活性相结合。如预算费用按大、中、小三级科目编制，只有年度经费预算总额和大科目之间需要大藏省进行审批，中、小科目之间的调剂由日本银行自主决定。

从国外央行财务预算管理实践中，笔者认为可得出以下启示：一是应建立一套完备的预算管理制度体系，明确预算管理的目标和方向，从预算编制、预算执行、成本控制、审计监督等方面强化管理。二是财务预算管理体制应体现出央行特点，保持一定的独立性，履行中央银行职责相关的支出要在预算中得到充分保证，相关科目设置要体现央行履职特性。三是保证预算管理的弹性。充分考虑中央银行未来履职的不确定性，将原则性与灵活性相结合，实行较为灵活的弹性预算控制方式。四是重视成本控制以及预算绩效管理。加强成本控制有助于提高财务预算的绩效，实现成本高效，同时要注重增强成本控制的内生动力。五是完备的信息数据库体系和先进的财务预算管理系统，可大大提高预算财务管理的效率和水平。

三、改进我国中央银行财务预算管理的建议

（一）完善预算管理相关制度。与财政部加强沟通协调，促进预算管理相关制度及时修订完善。一是修订《中国人民银行财务制度》，结合人民银行行政管理职能和履职特点，通过新设财务预算账户、重新调整和划分现有科目体系，全面、准确地反映一般性支出和履职业务支出。建议将货币发行费、反洗钱费、金融宣传等支出归为业务支出据实列支，而非项目支出（成丽莉，2009）。二是修订《中国人民银行预算管理规定》，明确预算编制原则、方法以及具体操作流程，明确各部门、各级行预算编制责权，使预算编制、执行、监督等工作有据可依，确保预算工作的制度化和规范化。

（二）调整预算管理模式，增强人民银行预算管理的独立性。人民银行预算管理应保持一定的独立性，不宜以单纯的部门预算管理模式实行刚性控制。因国情和经济体制不同，我国央行财务预算不可能像美德等国央行一样具有超然的独立性。在当前部门预算体制下，结合人民银行职能的双重性，可借鉴日本央行经验对财务预算实行“差异化”管理模式。对其行政管理职能，实行部门预算管理，即将基本支出纳入部门预算管理；对其履职业务职能，实行弹性预算管理，即由财政部对项目支出实行总量控制，赋予人民银行对项目支出内部指标结构的独立自主调整权限（温万祥，2016）。此外，在基本支出和项目支出中增设“机动经费”科目，用于解决难以预见的特殊开支，使用时作备注说明。如，将合同制、聘用制等临时人员工资和养老统筹不能覆盖部分的离退休人员费用纳入机动经费中，可有效解决费用挤占、串用等问题。

（三）强化成本控制和绩效管理。总行在《中国人民银行会计财务工作转型规划（2016～2020年）》中已明确将加强成本控制和绩效管理作为主要任务之一。但是目前人民银行财务预算管理的动力在于内外部监督的压力，缺乏自身的原动力。建议在相关制度中明确将高效成本控制作为预算管理的重要目标，引入战略管理、管理会计、成本会计、风险管理等现代化预算管理理念，提升预算管理的精细化水平。可借鉴国外央行成本管理经验，在人民银行财务综合管理系统中增加成本管理和控制模块，以部门或作业为成本中心、责任中心，逐步实现将各项履职成本分摊与归集于特定的部门或成本中心，明确相关部门成本控制责任（许海波，2016）。此外，要逐步建立一套科学的预算绩效评价体系，不断强化预算绩效管理工作，对重点项目预算要实施跟踪问效，促进提高资金使用效益。

（四）重视内外部审计整改工作。财务预算是内外部审计监督的重点，要强化“以查促管”的意识，通过审计整改不断提高预算管理和绩效水平。一方面，对审计检查发现的有关问题要立查立改，且对已整改的问题，要深入查找管理漏洞和制度根源，积极建章立制，巩固整改成果，推动整改的制度化、长效化。另一方面，对于屡查屡犯、整改存在难度、体制机制层面的问题，要分类梳理、深入分析原因，并逐级向上反映情况，推动总行层面加强内外部协调推进问题解决。

[1]成丽莉.人民银行实行部门预算存在的问题及建议[J].南方金融，2009，（12）：84～86.

[2]祭增学.国外中央银行财务实践对人民银行财务管理的启示[J].财务与金融，2017，（3）：7～11.

[3]江万友等.央行财务预算引领机制的探析[J].金融与经济,2016，（12）：60～63.

[4]姜成.中国人民银行财务预算制度研究[D].江西师范大学，2013.

[5]温万祥.新形势下人民银行财务预算管理工作转型思考与探索[J].河北金融,2016，(7).

[6]吴豪声，李奋强.强化中央银行财务预算管理的若干建议[J].金融与经济,2004，（11）：38～39.

[7]许海波.新常态下人民银行财务预算管理工作转型的思考[J].财务与金融，2016，（1）：45～54.

[8]张思莲.从审计视角分析人民银行预算管理缺陷与完善建议[J].审计与理财,2016，(12).

[9]张永红.美、德、日等国央行独立财务预算管理制度及对我国的启示[J].金融会计，2015，（4）:72～76.

F832.3

A

1006-169X（2017）10-0094-03

10.19622/j.cnki.cn36-1005/f.2017.10.015

中国人民银行南昌中心支行内审处课题组组长：张智富；成员：杨淑慧，徐芬。（江西南昌330008）