PPP项目落地水平的影响因素研究——基于区域发展成熟度与政府信誉的对比分析

■李学乐，吴 健，禇昭华

PPP项目落地水平的影响因素研究
——基于区域发展成熟度与政府信誉的对比分析

■李学乐，吴 健，禇昭华

PPP落地难的原因至今尚无定论。本文采用2012～2015年省级面板数据，运用空间面板模型对我国的PPP落地难问题进行实证分析，结果发现，区域发展成熟度对PPP落地水平的作用效果为正，政府信誉（地方政府腐败）的作用效果却为负，而且后者的作用程度要大于前者。东、中、西部各地区的表现有所差异。说明PPP落地难的根本原因在于政府信誉水平普遍较低，缺乏契约精神与规范意识，而且PPP项目的区域供给结构与区域需求结构存在不匹配现象也影响项目落地进程。

PPP模式；双边锁定效应；动态信任模型；空间面板计量

一、问题提出

根据《开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号），PPP（public-privatepartnership）是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP项目的成功落地一直是政府与社会资本共同追求的双赢局面，二者也为此付出较多的人力、物力、财力，但是落地水平一直不容乐观。截至2016年9月末，财政部PPP项目库数量是10471个，其落地率仅为26%。社会各界也开始将焦点放在PPP项目为何会推进得红红火火而真正买账的却不多的问题上，究其原因主要在于三点：

其一，PPP模式是一种天然的不完全契约，存在投资效率损失。从经济学视角来看，由于人们的有限理性、信息不对称性以及交易事项的不确定性，不完全契约在现实生活中是必然且经常存在的，交易双方只能致力于避免或然状态的出现。鉴于PPP项目具有周期长、工程复杂的特点，项目执行过程中可能遇到的未知因素较多，PPP合同对于政府与社会资本方而言，是一种典型的不完全契约，而这种不完全性，很可能会产生投入不足、敲竹杠行为，或者事前的最优契约失效等问题，进而造成投资效率损失（张羽等，2012）。而且根据对PPP项目的统计分析，我们发现参与方对PPP模式的争议主要集中于风险分担机制的设计，这一层面又主要分散于PPP的繁杂合同体系当中，如设计风险的防控主要体现在设计合同上，建设施工风险的防控主要体现在施工总承包合同上，运营风险的防控主要体现在PPP项目合同上，而金融风险中的利率风险、通货膨胀风险、融资风险的防控又分别体现在融资协议、PPP项目合同、融资协议上，这一系列问题导致政府方或社会资本方难以在全局上统筹考虑。再加上契约安排除了体现在PPP合同条款完备程度外，还体现在项目执行环节的政策支持保障上（杜亚灵和尹贻林，2012）和当地主管领导的在位任期上，因此，以利益最大化为目标的社会资本尤其是民营企业，对于PPP项目的态度一直是量力而行，而非尽力而为。

图1 PPP项目基本合同体系

其二，社会资本筛选PPP项目大多存在地域标准，其项目选择结构与区域推广力度不平衡也是PPP项目落地率低的一个原因。有学者研究表明，中国管理情境下的PPP项目具有显著的“双边锁定”特征，社会资本的投资决策行为在一定程度上决定了项目成败（杜亚灵和王垚，2012）。对于大多数社会资本而言，其筛选PPP项目存在着明确的地域标准，隶属于长三角、珠三角等经济发达的地区①主要参考招商证券系列报告《PPP专题研究报告之一：真的是救命稻草吗？》。或者具有国家经济政策指向或经济发展热度的地区，像一带一路战略所涉及的沿线经济带等。前者取决于经济发展水平，后者取决于国家政策支持力度，但是经济发达或较为发达的省区，基础设施的建设已基本完备，其PPP项目的推广力度与范围也小于其他省区，这样无形之中也会影响PPP落地的整体水平。根据财政部PPP综合信息平台2015年统计情况，项目落地数最高的是东部地区（322），中部地区次之（176），最后是西部地区（167）。PPP项目的落地情况区域发展极为不平衡。具体表现为：其一，地方对PPP模式的推广力度。如中部地区的河南省一直是PPP项目的试验田，推广力度自然比较大，落地水平自然也会较高。其二，国家经济政策指向、城市发展热度以及对外开放程度。如国家关于发展一带一路、东盟自贸区规划战略相关政策的密集出台，引导越来越多的企业到相应地方去寻找商机；再加上，近年来，沿海发达省区的人力、资金等要素成本逐渐提高，企业家们为适应新常态，争取利润最大化，也纷纷转战内陆，富士康就是其中一例，这无疑为这些地区增添了新的潜在的社会资本方。

其三，地方政府信誉问题，制约社会资本参与PPP项目的积极性。社会资本若要参与PPP项目，必然会先对项目进行全方面调查，再依据自身实力进行判断，但是现阶段PPP项目的信息并不透明，关键信息一般并没有列示，这时社会资本往往会凭借以往经验选取那些信誉度较高、财力较为雄厚的地方政府，而目前政府的契约精神与规范意识的缺乏也使得其对PPP项目有些望而却步（任志涛和高素侠，2015）。值得注意的是，当社会资本向优质地方政府一哄而上时，无形之中也会增强它们在PPP项目谈判中的话语权，进而失去争取利益的主动权。

图2 2015年发起的PPP项目落地数目区域分布情况

数据来源：财政部PPP综合信息平台。

基于上述的分析，并结合以往的研究成果，我们发现对于PPP项目落地难的问题并没有形成系统的实证研究。因此，本文将立足于社会资本方考察PPP落地难的形成机理，并分析其影响因素。

二、PPP落地影响理论模型与研究假说

PPP项目的签约落地，实质上就是地方政府与社会资本之间的双向博弈选择的过程。而PPP项目参与方的“两头观望态度”也造成了二者的博弈困境，致使项目的“落地难”。

事实上，这个双向博弈的切入点应在于双方之间所建立的动态信任模型。根据科尔曼（1990）提出的关于信任发生的经典模型，他认为在委托—代理的框架下，预期收益与预期损失函数的构成是决定社会资本方信任或者不信任政府的根本原因。这也就意味着潜在的社会资本在做决定之前需要尽可能多地收集相关资料或信息，以降低项目的预期风险。那么现在的问题就在于，社会资本对于这个区域所提供的PPP项目要依赖哪些因素的探究，才能建立起对该地方的初始信任，从而完成项目的甄别、筛选与签约。

根据Kadeors（2004）、Lau 和Rowlinson（2010）及Cheung（2010）等学者的研究成果，政府方与社会资本方之间的信任机制建立存在动态演化过程，在项目合同谈判阶段，由于双方之间的信息不对称，社会资本方对政府方的初始信任的建立依赖于尝试性相信当地信号源所发挥的信号传递作用，以期避免不必要的机会主义预期，这时，对于社会资本方来说，甄别信任信号的手段主要有对政府管理能力及市场声誉的评估。对此，Peter Shek-Pui Wong（2004）等专家认为，政府的声誉是影响信任建立的最重要因素，而工作能力与财政稳定性也是应该得到高度重视的影响因素。Catterberg(2006)在政府信任的多变量模型中指出，对腐败的宽容也会影响社会资本对政府的信任，而且往往这种作用呈现负相关性。越是纵容腐败，越是容易激发某些人在行动上的机会主义策略，长此以往，社会就会形成一种根深蒂固的不信任文化。综上，我们可以看出关于政府机构的评价对社会资本初始信任的建立机制至关重要，其主要包括从政府的声誉及财政的稳定性两个维度，基于此，提出以下假设：

假说1：地方政府信誉度越高，社会资本对其的初始信任越高，由此带来的PPP项目的需求就越旺盛，所能达到的PPP项目的落地规模越大。

假说2：地方政府的财政支出水平越高，社会资本对其的初始信任越高，该地PPP项目的吸引力就越大，PPP项目的落地规模就越大。

另外，区域发展成熟度与社会资本的初始信任的建立也存在密切关系。卢克·基尔等（2012）认为，社会公众对当地经济发展形势的满意程度也可以被看作是决定信任的首要因素，当经济发展落后，人们的社会物质文化的需求得不到满足，进而将激发对政府的不信任情绪，而一旦经济出现繁荣，他们的信任也会随之上升。Catterberg(2006)也指出，在考察初始信任机制的建立原理时，收入与教育也是两个重要的影响因素，前者一般表现为正向作用，而后者则需要根据当地的发展成熟度进行具体分析。换句话说，社会经济的某些因素对信任的影响力还与城市发展进程的评价相关。基于以上分析，社会资本甄别信任信号还可以依据地方社会经济等因素的发展水平。除此之外，根据我们对PPP项目长期动态的跟踪及反馈信息来看，很多社会资本方对于拟投项目的目标城市的城镇化率、通货膨胀水平等也都比较看重。将它们均纳入初始信任的驱动因素，由此提出以下假设：

假说3：地方的区域发展成熟度越高，社会资本对其的初始信任越高，它就更希望介入当地的基础设施建设，由此带来的PPP落地水平就越高。

假说4：地方的通货膨胀水平越高，社会资本对其的初始信任越高，PPP的落地水平就越高。

假说5：地方的城镇化率越低，社会资本方对其的初始信任越高，那么地方通过PPP模式引入社会资本增强公共供给能力的意愿就越迫切，PPP落地水平也会由此增长。

图3 待证的研究假设

三、PPP落地影响模型设定与区域发展成熟度测算

本部分将讨论如何针对以上五个研究假说设定模型并进行实证检验，以判定本文的研究假说是否成立。

（一）模型设定

本文借鉴以往学者的研究方法，重点分析区域经济发展成熟度、政府信誉对PPP落地水平的影响。因此，根据前文的理论分析，在建立模型时引入区域经济发展成熟度、政府信誉项。基本计量模型如下：

其中，PPPi，t代表第i省第t年发起的PPP项目的落地金额，ecoi，t表示第i省第t年的区域发展成熟度，govcrei，t表示第 i省第t年的政府信誉水平，Controli，t表示控制变量。townit表示第i省第t年的城镇化水平，fini，t表示第 i省第 t年的财政支出水平，cpii，t表示第 i省第t年的通货膨胀水平，μi，t表示随机扰动项。

值得注意的是，政府信誉指标根据Fisman and Gatti（2002）与陈屹立和邵同尧（2012）等研究成果，通常用地方政府腐败水平来代指，并采用各省区人民检察院每年立案的贪污贿赂、渎职案件数与各省人口的比重来表示，因此，本文在实证过程中所采用的政府信誉指标，也就是地方政府腐败水平，与上述理论假说中所代表的含义应呈逆向关系，也就是说政府的腐败程度越高，那么它的信誉水平就越低。在此用地方政府腐败水平来特指政府信誉。

（二）区域发展成熟度测算

许多学者均对区域发展成熟度或其类似指标进行过积极探索，本文认为，区域发展成熟度主要体现在三个层面，即区域经济活跃度、区域要素密集度、区域社会环境协同度，以综合评测区域发展的综合能力与潜力。具体指标如下：

表1 区域发展成熟度指标综合评估

通过对上述的区域发展成熟度指标的综合评价，发现我国区域发展成熟度差异较大，布局较为不平衡。将区域发展成熟度得分划分为区域发展成熟度强区（正值）、区域发展成熟度（弱区），按2012年～2015年各省区排名位次变化划分为上升型、平稳型、下降型。以2015年区域成熟度发展态势为例，大部分东部地区除了海南省、辽宁省以外均位于发展成熟度强区，中部地区的省区基本平均分布于发展成熟度强区与发展成熟度弱区，其中安徽省、湖南省、湖北省位于强区，黑龙江省、吉林省、山西省、江西省、河南省及内蒙古自治区位于弱区，而西部地区则除了四川省与陕西省大部分位于发展成熟度弱区。区域发展成熟度存在差异的原因，一方面由于各区域特有的地理位置、历史发展条件、经济发展类型、社会进步等不同所致；另一方面也有我国独特的经济体制与政策机制等特性的原因。从各省区的排名位次变化来看，区域发展成熟度排名上升的地区与下降的地区分别有13个与10个。当然，也不能盲目据此判断在这四年间区域发展成熟度上升、平稳、下降的好坏与否，还要考虑其它因素影响。

图4 区域发展成熟度区域分布

（三）数据说明

本文样本选取的是2012～2015年省级面板数据，由于PPP模式对于我国来说尚属于新鲜事物,PPP统计尚处于完善阶段，部分直辖市和城市数据仍存在缺失，如财政部PPP综合信息平台始建于2016年，部分省、自治区、直辖市2012年、2013年、2014年数据存在严重缺失，北京、天津、重庆、上海四市情况更为严重，对此经过处理后共得到26个省区面板数据。变量及数据来源如表2所示。变量的统计性描述如表3所示。

表2 变量说明、数据来源

表3 变量统计性描述

四、PPP落地模型检验与实证

本文利用空间面板模型①根据J.Paul Elhors（t2003）设计空间计量模型，鉴于PPP模式的落地水平还与地区在空间上的位置相关，因而在计量模型中加入空间依赖性元素。目前，空间计量模型主要包括空间自回归模型（SAR）和空间误差模型（SEM）两类。本文重点介绍SAR模型。SAR模型主要考察的是区域的溢出效应，即相邻区域的行为对整个系统或者说模型的剩余区域行为的作用效果，其空间依赖性体现在因变量的滞后项上。SAR模型的一般设定其中，ρ为PPP落地水平的反应系数，反映相邻区域的观测值对本区域的观测值所产生的影响；wij为经过标准化处理后的空间权重矩阵的构成元素；yit为PPP落地水平，即为第i省第t年发起的PPP项目的落地金额。表示PPP落地水平的空间滞后变量，即为第t年除i省外的其他相邻区域PPP落地水平的加权平均值。Xij为解释变量，β为解释变量的回归系数；εit为残差扰动项。，对上述模型进行估计。采用的计量软件为STATA12。在此之前，我们先通过画散点图的方法，初步判断PPP落地水平与区域发展成熟度、政府信誉之间的关系，通过下图，我们发现区域发展成熟度与PPP落地水平存在正向关系，而政府信誉（地方政府腐败）与PPP落地水平存在负向关系，这与之前的理论假说保持一致。

图5 区域发展成熟度与PPP落地水平散点图

图6 政府信誉与PPP落地水平的散点图

接下来，通过空间计量模型来对我国PPP落地水平的影响因素进行分析。表3中（1）和（2）列分别给出了全国范围的传统计量模型估计结果与空间计量模型的估计结果；（3）和（4）列分别给出了东部地区的估计结果；（5）和（6）列分别给出了中部地区的估计结果；（7）和（8）分别给出了西部地区的估计结果。且每个空间计量模型的Moran’s I指数都显著为正，表明PPP落地水平的确存在显著的正向空间自相关，空间计量模型适用于本实证研究。

（一）PPP落地水平整体分析

为了从总体上分析PPP落地水平的影响因素，我们对其进行空间计量分析。列（2）是PPP落地水平的SAR模型估计结果。从中我们可以发现，对于PPP的落地水平，区域发展成熟度的影响系数为0.33，政府信誉（地方政府腐败）的影响系数为-1.289，其他变量对PPP落地水平的影响也符合理论假说，除了城镇化率以外，其他的影响因素如财政支出水平与通货膨胀水平作用系数均为正。这说明社会资本通过对区域经济发展成熟度、政府信誉（地方政府腐败）、城镇化水平、财政支出水平、通货膨胀水平等指标的评估与对比，建立初步信任机制，其中，区域经济发展成熟度、财政支出水平、通货膨胀水平的评估结果越高，越说明该地的发展情况符合社会资本的合理预期，PPP项目从合同签约到建设开工再到管理运营能够顺利推进的可能性越大。值得注意的是，政府信誉（地方政府腐败）的作用系数虽然不显著，但是较大，远远大于区域发展成熟度，这也就是说社会资本在建立与当地的初始信用机制时，在进行是否参与该地的PPP项目的抉择时，它们更偏重于考虑政府信誉（地方政府腐败）水平，还有财政支出水平与城镇化率水平。

（二）东部、中部、西部地区比较分析

鉴于各个省区所归属的经济带或区域不同，它们的发展不仅可能存在异质性，还可能由于享受的优惠政策不同而导致社会资本方对此的建立初始信用机制的规律存在偏离，进而导致PPP落地水平存在差异。因此，不同的区域，PPP落地水平的影响机制可能存在不同的规律。针对这种可能性，我们对东部、中部、西部地区分别进行空间计量模型。表3中的（4）、（6）、（8）列汇报了这三大区域的估计结果。结果显示，东部、中部、西部①东部地区包括辽宁省、河北省、山东省、江苏省、浙江省、福建省、广东省、海南省及广西自治区；中部地区包括黑龙江省、吉林省、山西省、河南省、湖北省、湖南省、安徽省、江西省及内蒙古自治区；西部地区包括陕西省、甘肃省、青海省、四川省、云南省、贵州省、宁夏自治区及新疆自治区。地区的区域发展成熟度与PPP落地水平之间存在正相关关系，这一点符合理论假说3，但是上述三大区域也表现出一定的异质性特征。

表4 PPP落地水平的实证检验结果

政府信誉（地方政府腐败）对PPP落地水平的作用系数在东部、中部、西部地区表现不同，在东部与西部地区，其表现为负相关关系，而在中部地区则表现为正相关关系，但并不显著，这与假说1存在些许差异。究其原因，可能是由于中部地区相较于西部地区，区域发展成熟度、财政支出水平较高，而相较于东部地区，其城镇化水平与基础设施水平还不够完善，自然对PPP项目的推广力度也更大，在这些因素叠加之下，社会资本方可能更偏爱中部地区，一哄而上现象的发生，在无形之中提升了中部地区政府的话语权，从而增大了降低项目收益率的可能性，导致社会资本参与PPP项目的积极性降低。而且与全国平均水平相比，东部地区的区域发展成熟度对PPP落地水平的影响系数显著降低，而西部地区的则显示提高，但却并不显著，这说明西部地区的区域发展成熟度较为滞后，带来PPP落地水平的增加辐动较小，并不足以产生显著影响。其余的变量则与假说基本保持一致，除了中部地区的财政支出水平以外。而东部、西部地区的表现并不显著。

五、结论与政策建议

（一）结论

本文试图对我国PPP落地水平的影响机制给出一个符合现实的解释。自2015年全面爆发，我国PPP项目却经常遭遇落地难的困境。根据上文所构建的理论与实证模型，我们发现其所存在的根本原因在于政府信誉水平普遍较低，缺乏契约精神与规范意识，再加上PPP项目的区域供给结构与区域需求经构存在不匹配现象所导致的。

1.区域发展成熟度的增强，有利于提高社会资本对当地的初始信任程度，从而增大PPP项目的落地水平。但是由于我国中、西部地区区域发展滞后，其对PPP落地水平的带动作用较小，还不足以产生显著的影响。再加上虽说区域发展成熟度是构成建立社会资本初始信任影响因素之一，但是由于PPP项目的区域供给结构，与因社会资本区域信任结构而引起的PPP项目的需求结构存在不平衡，这样的结果可能是PPP项目的落地率并不如预期的高。

2.社会资本更偏向于参与信誉高、财政实力强的优质政府所发起的PPP项目。但这一影响作用并不是绝对的，随着政府在谈判中话语权的增强，社会资本在这过程中主动权的减弱，其参与PPP的积极性也将减弱。

3.城镇化水平、通货膨胀水平也对PPP落地水平产生影响。二者均是构成社会资本基于区域特色信任机制的因素，并借此作用于PPP落地水平。前者是负向关系，反映PPP项目的需求，后者是正向关系，反映当地的经济热度。

（二）政策建议

在本文上述结论推导与实证的过程中，我们发现还存在着一些延伸思考，它对未来分析地方政府遭遇落地难的问题，政府、社会资本、金融机构等参与主体的经济行为预测，以及相应政策的制定层面，形成有益的启示。

1.PPP项目的落地水平具有一定的阶段性特点，对于地方政府而言，一旦区域发展进入更加成熟的时期，PPP落地水平的规模增长将不会持续。发展初期，政府凭借着其在资本圈子里所享有的既往的信誉水平，通过PPP项目引入社会资本确实有效推动了本地区的发展水平的提升，带来了就业、资本收益、劳动报酬的快速增长，引起地方项目需求与土地开发的快速增长。当区域发展进入了新的阶段，产业结构转型与升级随之进行，地方政府谈判话语权也由被动转为主动，其信誉水平已不足以弥补低资本收益的损失，PPP项目的落地水平趋于下降，因此，在不同的区域发展阶段，地方政府应综合衡量其信誉水平与资本收益水平的设定，推进PPP项目的落地。

2.一个对于社会资本方值得研究的现象是PPP落地水平与地方区域发展成熟度发展趋势保持一致，并且与地方政府的经济行为也有所关联，这存在必然的逻辑。在我国新型城镇化的背景下，地方政府为了推进当地的基础设施与公共服务水平，大力推进PPP模式。面对如此庞杂的项目库，社会资本应建立起一套筛选机制，也即是在项目的区域发展层面进行初步抉择，将构成基于地方主体与区域发展的信任的各项指标纳入其中，并依据科学方法，制定相应的权重，得出相应的综合指标，如此完成区域层面的筛选，节省相应的人力、财力成本。

3.PPP落地水平所体现的最本质的关系是区域发展过程中基础设施建设与公共服务的供给与需求的关系。在区域发展过程中，人们对基础设施建设与公共服务的需求对供给形成双向刺激机制。一是区域的快速发展带来了人们生活水平的普遍上升，对地方的社会配套服务的完备性与完整性提出更高要求，一定程度上提升PPP项目的落地水平，并通过地方政府给予社会资本一定的补贴激励；二是社会配套服务水平的提升带来了金融资本与社会资本对区域发展模式的信任，推进PPP落地水平的同时，又支撑了区域发展成熟的实现。可以说，PPP落地是实现上述逻辑的关键途径。

4.未来PPP模式宣传推广应激发地方政府从“做大规模总量”转向“注重发挥结构效益”。PPP项目作为地方政府政绩考核要求之一，引发了地方政府的积极发展的热情，但由于存在一定的盲从性与一哄而上性，从一定程度上来看，地方政府更加看重“推广规模”，努力做大总量，而对“推广结构”重视不够，结构效益的发挥并不是地方政府所考虑的主要方面。未来PPP模式的宣传推广中，地方政府与社会资本合作体系的建设与完善应促进地方政府根据自身的经济发展水平与经济结构特点更加重视PPP项目的“结构效益”。

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F832.7

A

1006-169X（2017）09-0056-08

10.19622/j.cnki.cn36-1005/f.2017.09.008

李学乐（1987-），辽宁朝阳人，南京卓远资产管理有限公司研究员，经济师，硕士研究生，研究方向为城镇化发展战略、PPP、投融资；吴健（1977-），江苏太仓人，南京卓远资产管理有限公司总经理，硕士研究生，研究方向为城镇化发展战略、企业管理、投融资；禇昭华（1979-），江苏徐州人，南京卓远资产管理有限公司城镇化建设与产业发展研究中心主任，硕士研究生，研究方向为城镇化发展战略、PPP。（江苏南京 210029）