基于实例测算的PPP项目风险分担研究

■周 珝

基于实例测算的PPP项目风险分担研究

■周 珝

本文从实际案例出发，通过对景德镇市某一PPP项目进行定量分析，依据项目风险分担比例，识别和测算政府的股权投资、运营补贴以及各项财政支出责任，评估结果显示：PPP项目期间，政府承担风险的支出部分对财政有较大压力。并且比较政府方收支相抵余额的净现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值），通过这样的物有所值评估得出：此项目的PPP值较小，没有比传统政府采购模式有明显的优势。考虑到目前政府部门在承担风险方面表现得更为积极主动，本文通过总结提炼国际先进经验，针对我国落地实施的PPP项目在风险分担上提出加快完善制度建设、创新项目融资方式以及建立项目风险评价体系等政策建议。

政府支出责任；风险承担；社会资本；政府采购；净现值

一、引言

随着国家有关政策的陆续出台，以解决资金缺口、提升建设效率为目标，各地区推广PPP项目的热度高涨，投资规模不断扩大。其中，项目风险分担问题备受关注，但现实情况是很多企业内部的利益分配体制和风险分摊机制已经明显滞后。长期以来，我国公共项目融资风险分担及管理习惯于由国家追加投资或承担风险，项目投资的业主、参与各方都忽略了科学的风险分析及管理。加之政府和私人投资者参加PPP项目的目标具有异质性，公共部门希望利用私人部门的资金、技术及管理优势来促进本国基础设施的发展，而私人投资者参与PPP项目的动机则主要是利润最大化。这种目标的异质性使得公私双方在进行风险分担时难以达成一致，谈判时间长，前期投标费用居高不下。此外，在项目实践中，“社会资本”参与PPP项目的代表方基本是国企和融资平台，民营资本很少，项目运作更多依靠政府。政府承担的风险加大，常常忽视项目特点、制度环境特征以及私人部门的资金、技术状况等。正如吴伟军等（2016）指出，PPP作为一种发展的新事物，具有资金需求大、时间周期长的特点，而商业银行作为社会资金配置的重要中介载体，通过不同路径参与PPP项目建设，既有利于PPP项目的落地实施，也有利于自身的业务拓展。所以，合理的风险分担不仅能有效降低项目成本、提高整体效益，而且有助于私人部门最大限度的发挥其创造性。

由此可见，如何结合PPP项目的特殊性，在政府和私人投资者之间进行合理、有效的风险分担，已经成为实践中迫切需要解决的问题。然而，现有的理论研究大多局限于理论层面风险分担的博弈分析，而结合实际落地的PPP项目开展针对性研究的文献并不多见。因此，本文基于景德镇市一PPP实践项目开展研究，通过项目合作方案以及实地调研项目风险分担情况，测算政府部门承担值，分析实践中可能存在的问题，并在类比总结其他国家经验做法基础上提出政策建议，旨在为PPP模式的健康可持续发展提供参考。

二、文献综述

伴随着PPP模式在世界各国得到越来越广泛的应用，近些年来，国外学者的研究从PPP融资模式风险问题逐渐扩展到PPP项目风险分担上。当时的学术界逐渐形成了统一的风险分担原则:风险应该分配给最优控制力的一方。在此基础上，Loosemore(2006)研究提出PPP项目风险分担的原则:承担风险者对风险要有清醒的认识；要有风险控制能力；具有应对风险的能力和资源；具有必要的风险意识，并愿意承担风险；承担风险有机会获得适当的经济收益。Chan et al.(2010)在对BOT项目进行风险分担时，采用了博弈论的方法，通过建立仲裁博弈模型，确定了各项风险的分担方案。Jin&Zhang（2011）引入了模糊神经网络法来研究风险分担问题。

而国内很多专家学者研究风险分担问题时，引入的各类分析和测算模型主要有：线性规划法、博弈、风险矩阵分析法和统计分析。这些风险分担的分析方法和测算模型逐渐在工程项目建设、供应链合作、金融及风投等领域上得到了运用，但未得到后续研究的验证。李永强和苏振民（2005）分别从政府和私企的角度，分析了采用PPP模式建设的项目风险，在“一方承担”的假设下，运用博弈方法求解了风险分担方案。周运祥（2005）以风险收益对等原则，以风险溢价最大化的目标，构建了溢价函数，并求出了各参与方承担的风险量。刘新平和王守清(2006)在风险分担原则的基础上提出了风险分担的全过程框架。王雪青等（2007）以整体满意度最大化为目标，以风险偏好为基数，采用博弈方法，对PPP项目进行了风险分担研究。林一阳（2010）通过建立满意度评价体系，运用灰色分析法进行测评，风险分担中，将BOT项目的各项融资风险分配给满意度最高的一方。

综上所述，由于公共部门和私营部门相互合作在国外发展较早，体制已趋于完善，城市化进程运行比较成熟规范，因而西方经济学家的分析研究大都集中在运行、实践项目的风险研究部分，并通过定量方法如神经网络、模糊数学以及博弈论等建立了许多风险分担模型。国内的研究相对国外滞后，还未形成有共识的研究体系，研究内容较孤立。目前的研究大都是从项目层面或者行业层面，很少从国家层面上进行比较分析，实则在社会科学领域，国家层面上的比较研究其实更能进一步解释和预测理论。此外，目前的研究中涉及PPP项目案例中实际风险分担的检验研究较少，尤其缺乏将风险分担与国家的制度环境和政府承受等相结合的分析。于是，本文通过一实践项目展开研究，首先针对方案中政府部门承担的风险进行量化计算，结合政府承受等各方面深入剖析实际PPP项目操作中的风险分担，然后定量对项目进行物有所值评价，测度此项目采用PPP模式的价值，从而对比借鉴国外先进的实践经验。

三、实证测算

笔者基于项目资料和以往的项目经验，首先识别出政府的支出责任至少包括以下几个方面：可用性服务费；运维绩效服务费；保留风险成本。依据项目风险分担比例，识别、测算政府的股权投资、运营补贴等，得出政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任。然后根据2011～2016年的景德镇市一般公共预算支出，预计项目期的公共财政预算支出，进而科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。最后通过测算PPP模式的总收益和总成本与传统公共采购模式的总收益和总成本，在假定采用PPP模式与政府传统采购模式产出绩效相同前提下，比较PPP项目全生命周期内政府方收支相抵余额的净现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）。通过这样的物有所值评估得出此项目采用PPP模式的价值体现。

景德镇市PPP模式的A项目①由于涉及项目保密原则，该PPP项目用A项目表示。是一道路工程项目，总长26.8公里。项目总投资24.01亿元，采用DBFOT（设计－建设－融资－运营－移交）方式运作，政府方选定的社会资本方为国有控股公司，并共同出资成立公司。项目公司有子项目的管理权，在协议期满后，将项目资产及相关权利无偿移交给政府方。其中，建设期有项目公司负责施工，运营期按标准对各子项目的道路进行养护，政府依据绩效考核结果支付项目公司可用性服务费和运维服务费。项目注册资本金为4.8亿元，占投资总额的20%（政府与社会资本方占股比例为4∶3），项目债务融资的还款来源为政府回购，政府方出资2.7亿元，社会资本方2.1亿元。

（一）测算假设

1.暂以上文论证中的总投资和成本为基础进行测算，未来将根据有关批复和实际投资相应调整。

2.由于项目很难在计划的2年建设期内完成，必定延期，且费用由政府承担。

3.本项目运营成本主要为道路养护费用与管理费用。根据景德镇市公路局提供的数据，可得各级道路的日常养护费用情况。路面破损程度随运营期限的增加逐渐严重，道路养护费按每年5%的速度增加。每年管理费用按照项目当年运营成本的10%计提。

4.预计2017年即发生财政支出，以2017年1月至12月作为财政支出的第一年。

5.依据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，合理利润率以商业银行中长期贷款利率水平为基准，暂定为10%。

6.年度折现率考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定，由于该项目资本金占比20%，融资成本综合考虑2015年央行5年以上贷款利率4.9%以及资本金回报率7%，加权平均资本成本5.32%（80%×4.90%+20%×7%）。

（二）股权投资支出识别及测算

股权投资支出责任即是在此DBFOT模式下，政府承担的股权投资支出责任。根据项目《初步实施方案》，建设成本下浮（下浮比例为10%）后的项目投资合计216090万元，资金筹措主要通过两个渠道：项目资本金和债务资金。其中项目资本金通过政府及社会资本以股权投资的方式进行投入，暂按总投资的20%为限，项目公司资本金为43218万元，政府方出资代表和社会资本之间按4∶6分别认缴出资。根据计算公式：股权投资支出=项目资本金×政府占项目公司股权比例。本项目政府初始股权投资支出金额为19208万元，项目前两年的建设期内政府投入的资金分别为9600万元、9604万元。

（三）运营补贴识别及测算

该项目为政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部支付责任，包括可用性服务费与运营绩效服务费。根据《初步实施方案》，可用性服务费在项目运营期内不均匀支付，前5年每年支付服务费总额的15%，后5年每年支付可用性服务费总额的5%。按照全投资内部收益率6.5%计算，前5年政府可用性服务费为48382万元/年，后5年为16170万元/年。运营绩效服务费是运营成本加上合理利润。按照方案，运营成本包括道路养护费用和管理费用，运营绩效服务费的利润率上限定位10%。运营绩效服务费按如下公式计算。

运营绩效服务费=年度运营成本×（1+合理利润率）

政府在项目运营期运营补贴支出测算表如表1所示。

表1 政府运营补贴测算 （单位：万元）

（四）风险承担支出责任测算

笔者依据项目公司提供的风险识别、分配和评估，并基于成本基准值假定和风险概率确定，测算政府各项保留风险的成本。该项目的初步风险分配架构为：法律政策变更和产出说明、绩效及设计变更由政府方承担；运营期不可抗力风险由政府和社会资本共担；融资风险、成本超支、工期延误等其他风险均由社会资本及其他方承担。但调研项目负责人表明，由于项目利润很难实现，工期延误等会通过人大会议追加，政府承担。笔者采取对标法测算本项目政府风险支出责任时，按照同类项目风险支出责任占年度支出费用净额绝对值的一定比例进行测算，年风险支出数额=当年政府年度支出费用额绝对值×风险支出比例。根据同类项目经验和专业判断，笔者认为政府建设期内风险支出数额至少为项目风险承担成本的1%，运营期内风险支出数额至少为项目风险承担成本的2%。项目期内逐年项目保留风险额详见表2。

表2 政府风险支出测算 （单位：万元）

综上，本项目全生命周期内由政府承担的财政支出额如表3所示。

表3 政府支出测算 （单位：万元）

（五）政府财政预算测算

根据人民银行的数据，2011年至2016年景德镇市一般公共预算支出如表4所示。

表4景德镇市一般预算支出 （单位：亿元）

从财政情况来看，2011年至2016年一般公共预算支出的年增长率平均值为21.35%。但考虑到2015、2016年的增长率不稳定，选择中间稳定阶段的财政预算支出取平均数13.57%进行估算。而我国宏观经济增长速度放缓，根据《景德镇市国民经济与社会发展第十三个五年规划》，将项目期内的一般公共预算增长率设定为10%。本项目预计从2017年进入建设期，2019年正式运营。项目期内，政府支出责任测算结果详见表5。

表5 财政支出责任测算 （单位：万元）

从2017年至2028年的整个项目周期内，政府年度支出责任占公共财政预算支出比例先升后降，最高一年出现在2019年，占比为1.87%；主要是由于可用性服务费支出比例较大引起。

（六）项目物有所值定量评价

物有所值定量评价是指通过测算PPP模式的总收益和总成本与传统公共采购模式的总收益和总成本，了解此项目采用PPP模式的价值体现。在假定采用PPP模式与政府传统采购模式产出绩效相同前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方收支相抵余额的净现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较。主要步骤有：项目假设；构建公共部门比较值PSC；PPP值计算；物有所值的估算①限于篇幅，未给出评价过程，留存备案。。

通过PSC值和PPP值的分析，计算得到项目全生命周期PSC值和PPP值，并进行分析比较。具体计算结果如表6所示。

表6 物有所值定量分析结论表

根据物有所值评价要求，物有所值量值越大，说明PPP模式替代传统采购模式实现的价值越大。通过以上定量分析可以看出，本项目物有所值量值为7834万元，其中竞争性中立调整值7238万元，仅为了消除公共部门相对于社会资本所具有的竞争优势。此项目物有所值指数为4.39%，政府承担的风险责任远大于私人企业，该项目没有充分体现出PPP模式中政府撬动社会资本以及私人部门发挥的实质价值。

四、PPP项目风险分担的国际经验及启示

表7 英国与加拿大经验比较借鉴

由于发达国家（地区）引入PPP概念较早，已经积累了大量的成熟经验，并且制度环境良好，其政府部门倾向于将更多的风险转移给私营部门，而大多数发展中国家（地区）PPP的市场成熟度较低，政府部门往往会主动多承担一些风险，从而保证项目的顺利进行。不同国家（地区）PPP项目的风险分担情况各具特点，但在一些经验做法上还是有相似之处，笔者通过列表（见表7、8），将国外先进经验做法进行总结比较。

表8 韩国与拉美国家经验比较借鉴

五、结论与政策建议

本文选取了景德镇市PPP项目实际案例，首先通过风险分担方案，计算出样本PPP项目中政府部门的承担支出责任，再运用物有所值评价该项目采取PPP模式的价值所在，得出结论如下：（1）根据测算值，此PPP项目政府支出费用占当地政府一般公共预算支出比例在2019～2023年均超过1%，于2019年达最高1.87%。且该测算值撇开了政府承担的项目延期补贴等。作为社会资本方的公司为政府背景，由财政担保，在项目自有资本较少的情况下，PPP项目可能会在多方面施压财政。由此判断，项目实施对政府当前及今后年度的财政支出会有一定影响。由于项目延期的风险无法定量测算，所以测算过程中忽略了一些政府应承担的支出，如项目延期补贴，接下来几年中，财政支出可能会承受一定压力。（2）根据物有所值评价要求，物有所值量值越大，说明PPP模式替代传统采购模式实现的价值越大。通过以上定量分析可以看出，本项目物有所值量值为12026万元，少于竞争性中立调整值11943万元，而竞争性中立调整仅是为了消除公共部门相对于社会资本所具有的竞争优势，对于实际PPP项目，公共部门本就在其中占主导地位，此4.39%的物有所值指数，没有充分体现出PPP模式中政府撬动社会资本以及私人部门发挥的实质价值。分析PPP值，不难看出，在采用PPP模式的项目期内，政府支出费用数额高达261772万元，其中运营补贴耗费比例较大。所以，无论从成本或者风险转移共担来看，该项目采用PPP模式并没有比传统政府采购模式有明显的优势，随着项目规模和复杂程度的增加，财政负担会相应加重。据此，本文借鉴国际经验做法，对风险在政府与私人部门的分担处理上提出建议。

（一）加快完善PPP项目的制度建设

我国现行与PPP相关的法规政策多为部门规章或者地方性法规，权威性不足，甚至部分文件相互矛盾。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。中央政府应当加快立法的步伐，出台PPP项目的评价标准及适用范围，对现行法规政策进行梳理，消除制度障碍，进一步明确PPP项目操作规则，建立清晰的法律、法规制度，充分尊重法律的尊严，做到有法必依。这也是在中国推广PPP模式最重要也是最迫切的任务。

（二）创新PPP项目融资方式

坚持政府和市场相结合、政府部门与私营部门相结合，推动保险公司、社保基金等多元化社会资本与专业机构投资人合作，建立PPP产业投资基金、PPP专项基金等，构建民间资本管理体系；如果融资风险全部由私人部门承担,必定对整个项目造成风险,项目整体效益不能达到最大化。因此,政府部门由于其自身的信用优势,可以向银行等金融机构作出承诺或为私营机构进行担保丰富融资工具。尝试采用多种融资工具，财政出资，设立PPP基金，项目开发基金等金融工具，可以通过债权、担保、股权等形式，为难以获得市场融资的PPP项目提供资金支持，降低PPP项目的融资成本。

（三）建立项目风险评价体系

在项目开展之前进行充足的项目前期研究,在研究过程中充分考虑项目可能面临的风险,建立我国PPP咨询服务的市场体系。发达国家探索出了“物有所值”评价方法，以定量评价为核心并辅以定性评价和补充。我国财政部已经在制订“物有所值”评价方法，在以后实施中就应该借鉴发达国家的成熟经验：通过提高信息透明度来解决其间的公信力问题。对项目资金的使用情况适当公开，满足公众对私人承包商的信息需求。

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F832.7

A

1006-169X（2017）09-0071-06

10.19622/j.cnki.cn36-1005/f.2017.09.010

周珝（1994-），江西景德镇人，经济师，中国人民银行景德镇市中心支行，研究方向为经济管理。（江西景德镇 333000）