“治安户长”参与农村基层社会治理的实践与经验

尚阳

2019年3月起，甘肃省公安机关开始大力探索和推行“治安户长制”，治安户长制是为坚持和发展新时代“枫桥经验”，拓展延伸农村地区社区警务，临夏州是多民族聚居的地区，治安户长参与基层社会治理，在提升基层社会治理效能方面有典型性和特殊性。本文以实践与经验相结合的视角，试图探索治安户长制度现代传承创新的价值，并思考治安户长制度在当前临夏州实践的意义。

中国的农村治安防控话题，与城市治安联防联控各有特点，设置一套符合中国农村的治安防控制度体系，有助于推进农村地区的社会和谐，和谐稳定的乡土社会也是乡村振兴战略的基本要求。对此，国内进行了形式多样且富有成效的尝试，例如民警驻村、民警包片管理、成立流动警务室、组建联勤警区等，长期以来，各地公安机关的积极探索和尝试都有效弥补了农村地区社会治安、基层治理的短板问题。上世纪末，国内部分省市开始探索创立了“治安户长”制度，治安户长制度与上述机制的不同之处在于，治安户长来源于人民群众，尝试调动人民群众参与基层社会治理的探索，一举三得：治安户长不执法，间接参与治安治理、治安户长了解村情熟悉群众，协助治理更有效、治安户长就能够准宣传法律和政策，增强群众法治意识和治安意识。

各地公安机关在不断的“借鉴—探索—创新—实践”过程中实现了适合本地区的机制和模式，党中央曾对治安户长制度给予了肯定，广大农村地区尤其是中西部地区农村人口相较城市而言少并居住相对分散，治安户长已是多元化矛盾纠纷解决中不可或缺的元素，治安户长为农村地区的经济社会发展、社会治理与乡村振兴等诸多方面带来的积极效果和实践效用。

2019年以来，甘肃省推出了治安户长制度，为助力乡村振兴战略，化解矛盾纠纷搭建了更好平台，从实施的意义来看，主要有以下几点，第一，落实中央的要求和部署，党的十九届四中全会提出坚持和发展新时代的“枫桥经验”，枫桥经验是中国老百姓发明的解决中国基层问题的独特经验，具有可借鉴性，符合中国广大农村地区的社会需要。第二，甘肃省解决本地农村治安问题的需要，公安部曾提出“一村一辅警”的目标，通过这个目标能解决警力资源的瓶颈问题，但是一村一辅警在甘肃的实施也有诸如经费少、地域宽广等掣肘的问题，所以通过治安户长的实施能够实现殊途同归的目标和愿景。第三，借鉴国内其他地区的成功经验，结合本省实际再做创新，国内其他地区的治安户长制度实施以来，产生了较好的社会效果，甘肃省在此基础上在全省推广治安户长制度，是深化基层社会治理的重要保障，为构建和谐的警民关系提供了有利的支撑，放大治安户长队伍的积极作用，推动构建共建共治共享的新型农村社会治理格局。

自治安户长制推行以来，临夏州各县市迅速行动，聘任了一大批治安户长，2019年以来，临夏市公安局也开展了治安户长的推选工作，首批聘任了27名治安户长，从队伍建设来看，以热心治安工作、熟悉辖区情况的人为主，从身份来看，主要是老党员、退休干部和退休教师。

案例一：2020年初，临夏市治安户长响应公安机关号召，与公安民警负辅警一起在本村摸排武汉返乡人员，做好疫情防控的提示，宣传科普疫情防控知识和政策，引导群众减少出行、禁止大规模聚集。全市治安户长协助民警排查核实外来人员31212名，排查核实各类车辆16527辆。到群众家进行二次摸排69510人次，劝导群众取消祈福等聚集性群众性活动1184次。发放防疫知识公开信9836余封，悬挂宣传条幅3930条。协助民警排查矛盾纠纷96起，化解91起，为疫情防控工作做出突出贡献。

案例二：仲某是临夏县C村L社治安户长，C村是临夏州内比较典型的多民族聚居村社，仲某平时注重以自己的实际行动帮助各族老百姓，由于工作出色又具有较高的威望，遇到邻里纠纷一般找他调解，她熟悉乡里关系，通过分析纠纷的根结，用朴实的语言和拉家常的方式化解矛盾纠纷，让邻里互相谅解，推动纠纷的妥善化解。由于工作突出，2020年他被评为全省优秀治安户长。

通过上述案例来看，治安户长制在临夏州实施后取得了比较好的效果，临夏州对治安户长从选聘、职责、权限、管理、考评、保障等八个方面进行规范，保证了治安户长队伍的稳定高效运行，相关奖励政策出台后，临夏州治安户长不仅得到精神上的激励，还有物质上的奖励，治安户长队伍的工作积极性更高，此外甘肃省公安厅通过划拨专项经费来表彰和奖励优秀的治安户长，仲娟娟就是其中之一，对于能提供侦查线索、在治安防控方面发挥重大作用的治安户长实行“一事一奖”，临夏州各级治安户长信心倍增，热情高涨。临夏州在治安户长制度落地以来的实践证明，各县市乡镇派出所警力长期不足，短期内无法得到解决，治安管控基础相比城区派出所更薄弱，所以先树立起群众参与社会治安的意识，然后参与进来才能维护好农村的社会治安，治安户长制度的建立，使得户长成为派出所和群众之间的桥梁，公安机关能及时掌握了治安情报，户长作为老百姓身边的人，在宣传法律法规、治安防范政策方面有独特的优势，这样制度的推广不仅能提高了老百姓的的法治意识和治安意识，也能让“警力有限、民力无穷”的理念实施到基层社会。

治安户长在其他省市已有实践方面的经验，但是从法律的角度来看，在治安户长制度方面没有相关的法律规定，各地都是出台了一系列政策文件来贯彻实施，实施的过程中不可避免的会遇到政策与法律原则冲突、与法治精神相违背的情况。鉴于此，在出台政策文件的和具体实施过程中要注意在法律授权的范围内依法开展。现行法律中并没有治安户长的相关规定，公安机关有维护农村治安的的职责和业务，一旦冲破权限，有摊派农村居民自行承担治安责任的趋势，所以说，应当根据现有的村民自治有关法律实施治安户长制度，政策上赋予一定的权限但有不能突破法律权限，明确法律和义务以便治安户长更好开展工作，在以往的实践中，治安户长可能成为治安调解的代名词，按照《治安管理处罚法》的相关规定，公安机关可以调解处理不构成犯罪的违反治安管理的行为，据此治安调解的主体必须是公安机关，治安户长是不可能有这样的权限的。再如，治安户长在某些不可授权的行政行为中签署意见或者进行前置审批，无法确定法律责任，也不符合主体要求，综上，要从法律角度合理设置治安户长的定位和职能，厘清公安機关和治安户长的关系，明确治安户长的自治、自愿原则。

治安户长制度在借鉴全国各地区经验的基础上，取长补短，在鼓励户长积极性等方面又做了积极尝试，提出了一些明确的规定，这是把比制度推向更加成熟的一面。党的十九届四中全会为新时期的基层社会治理，尤其是广大农村地区的社会治理提供了新的方向和指引，“枫桥经验”推广也成为甘肃适时推行这一制度的动力，临夏州实践过程中提出了新的问题并加以解决，使民族地区的社会治理效果符合时代特点，更好提现“以人民为中心”的治理范式，也可以为其他地区，或者其他民族地区提供新时代的宝贵理念。

（中共临夏州委党校）

参考文献：

[1]李慧.基于新农村建设的社会治安防控模式探讨.[J]时代经贸，2007（5）.

[2]王晗，任清平，新型农村治安防控体系研究[J]江西公安高等专科学校学报，2007（2）.