国库事中监督的制约因素和对策建议

时间：2024-04-25

曹志红

2020年是国家国库条例实施三十周年，预算法律和法规将责任赋予了中国人民银行。中国人民银行国库是预算执行过程的重要组成部分。在预算的收支过程中扮演监控角色。随着在收入和财政支出中充分利用新技术和新系统，预算的收入和支出过程正面临着新的业务形式，对财政事务的监控也不断受到挑战。如何做好监控国库的工作是一个永恒的问题，本文针对国库事中监控的制约因素进行分析，然后提出了相应的建议。

新业态下国库两种监控方式概述

随着互联网技术的不断完善，国家预算收支过程也不断优化。电子税收的“三方协议”的签署、电子退款和免税的引入以及中央支付的电子化已经大大改变了国库的运行模式。除了人工监控外，计算机还可以使用“大数据”来监控业务。

人工监控

人工监控主要包括现场审核、分层批准以及现场和异地检查。现场审核包括对外部证书、数据、报告等的合规性和政策审核。分级审核和批准主要涉及根据项目的内容和金额审核、批准资金的偿还。现场和异地检查是基于现场执法检查和业务数据的比较分析，以监控以商业银行为代表的资金业务的标准化和安全性，并提出纠正措施或调查和解决发现的问题。

计算机监控

计算机监管主要是TIPS和TCBS系统用于预算收入的审计功能的一部分，并且是通过开发用于监控国库的系统来实现的。对于所有预算收入、支出、提款、更正等，使用阈值管理等方法进行一次实时监控，以防止人为随机性，实现计算机控制和人为控制的有机结合，消除盲点，监控和有效保护财政金融安全。

国库事中监控内容

监控预算收入

监控税收、非税收收入和其他预算收入是否按时、足额和定期地交付给政府国库。税收基本上是通过电子方式支付的。通过TIPS系统，从本质上检查了结算银行的结算帐户是否对应于系统中结算的各个元素，以及转移时间是否及时。在非税收收入中，收集的一些收入类似于税收收入的过程。另一部分是供财务部门下达的《非税收入缴款书》，这些都是可以通过人为进行入库处理的。主要检查收到的资金是否与纸质凭证中提到的金额、项目等要素相对应。

监控预算支出

这主要分为两类：实际支出监控和集中支付监控。实际支出监控主要是监控是否按照预算执行，同时支出项目与金额是否满足法律法规规定。集中支付主要监控集中支付的准确性、正确性和及时性。当前，预算支出在许多领域都是“无纸化的”，付款指令通过系统直接发送，并且系统会自动批准凭证的签章、金额等。另外，在实际支出中，有必要集中精力监测预算中该支出凭证的完整性和有效性。在集中支付中，要注意支付额度的充分性以及由运营代理银行进行的国库业务账户结算的准确性等。

退库监控

监控所收获业务的准确性和合规性。当前，退库操作完全是“电子化”的。税务部门通过TCBS系统提交退库指示和“电子退库表”，然后由国库进行审核后进行清算。因此，在监控中心，除了要检查印章外，需要依据不同的类型进行退库：对于计划对国有企业的补贴，要检查是否提供了亏损补贴指数的文件。

其他事项的监控

除了上述三种主要业务类型之外，对国库过程的监控还包括对改革（国库调整）、国债、地方债务、地方国库资金管理、特殊金融账户以及政府国库商业银行代表的监控等。

加强国库事中监控的意义

随着新技术和新系统的使用，特别是在国库业务电子化之后，收入和支出的效率有所提高，但是在收支有效运行中对国库事务的监控很容易出现问题，需要强调监控活动的意义也已经凸显出来。

加强对政府财政的监控，建立对预算收支的全面监控链

人大批准年度预算收支计划，并审查国库如何执行预算，审计部门在决算后审查预算收支。这就形成了人大、地方财政、国库等方面的全面监控链，这对于国库的事中监控具有重要的作用。

中国人民银行的独立地位和过程监控的内生性确保了预算收支的落实

各级国库具有垂直管理、职位独立和不重利益的好处。在处理预算收入和支出时，事中监控起到了预算存储、支出等流程的控制。实时、动态、逐案监控功能强大而有效，有效地维护了各级政府预算执行的严肃性和有效性，并确保了政府财政资金的正确使用。

协调财政和货币政策，实现宏观调控的稳定性

国库和中国人民银行是宏观调控财政和货币政策的两个主要机构。他们加强对预算收入和支出的监控，确保货币市场流动性的协调管理以及可持续的宏观经济调控。

深化政府财政监控，是确保政府财政资金安全的重要手段

国库资金的安全性最基本的“底线”是国库。通过全面检查和控制整个国库交易过程，改进和实施国库会计管理的内部控制系统可以最大程度地减少错误的发生，并确保实现国库资金的安全性。

国库事中监控制约因素分析

监管层面的限制

从法律的角度来看，中国人民银行对国库资金的临时监管在很大程度上符合1985年颁布的《国家金库条例》的要求。这些法规都在1980年代发布，在税收、体制改革和国库改革方面远远落后业务发展的需求，特别是在国库电子化之后，发现该条例的适用性具有一点问题。最近发布的《预算法施行条例》对事中监控表达几乎没有变化，无法满足国家财政的当前需求。尤其是对于如何使流程监控适应政府财政运作的电子化，没有明确的指导。

使用互联网后的流程限制

近年来，大量的财务费用采用了集中支付方式，财务管理的资本支出管理也发生了变化。例如，许多政府基础设施投资项目由授权支付监管，许可证范围进一步扩大。起初，允许的付款额已逐渐从零散的金额转移到了大筆资金，甚至一些地方的财务支出也已100%进行了集中付款。但是，由于集中支付模型的设计没有考虑到监控的因素，因此国库的集中支付比率有所增加，使国库处于被动清算状态并使该流程成为形式。

监控方法不符合电子过程的限制

目前，监控流程的主要方法仍然是手动操作，无法满足电子预算收支执行的基本需求。 “3T”系统的监控和审核都不能完全满足目前的业务，无法建立一个综合的国家监控系统。在监控和性能状况不佳的情况下，各个地区都采用了自己的监控系统来进行补偿，但是它们不能从根本上解决问题。

相应对策分析

法规修订应列入议程

《国家金库条例》是国务院发布的条例，阐明了国库的职责和权力。并规范了国库的监控。《条例》的目的是统一国家收支组织，完善国家财政体系。国库监控是预算执行环节的重要组成部分。因此，随着金融和国库业务的发展，各个部门必须摒弃偏见，提出修改建议，以适应全球在财资工作中使用信息技术的情况，并尽快修改相应法规。政府部门牵头国库，全国人民代表大会必须重新监测国库的收支，以增强对政府国库的监控效果。

建立统一的中央国库监控系统

四川、山东等省份都依据自身国库监控需求，开发了使用系统，可以改善活动期间的被动监控状况，并根据实际情况不断开发所需的即时监控系统。但是，系统开发的特点是单一和仓促的。为了做好监控工作，需要实施国家统筹，进行总体规划，优化3T系统的性能，并创建与3T系统连接的集成监控系统。

国库支付关口前移

集中支付对审查国库支出政策构成了最大的挑战，但是中央国库支付系统已经使用了很多年，很难完全改变应用流程。因此，应对支付关口前移，这是超越集中付款审核阈值并设置阈值的好方法。在银行付款之前检查国库并管理负面清单，这具有较好的推广意义。

完善政府奖补制度模块

疫情爆发后，各种各样的救济金和奖励基金的发行已经成为一种新的国库业务形式，覆盖范围广，能够及时进行操作。付款系统应以问题为导向，并反复升级在线奖励和补贴模块，连接到支付系统，并列出有资格支付的奖励和补贴，进入集中式支付流程并安全直接地向公司发放补贴。国库可以使用该系统来审查奖补是否符合国家政策，以实现直接在线访问和监控的统一。

人员素質应符合电子化的要求

信息在财资业务中的全面应用是当今的趋势，国库从业人员必须遵循这一趋势。我们必须遵守业务的基本原则，这是监控国库的基础。无论资金业务的表面特点如何，基本面都不会改变。还必须全面提高使用信息技术的能力，并确定各种业务形式的业务标准化和实施策略。