美国农业保险发展历程及其对我国的启示

郑洵

农业是国民经济最重要的基础产业。农业生产常常面临较大的自然风险和市场风险。为了防范农业风险，世界各国普遍对农业实施了保险制度。我国自2007年实施中央财政农业保险费补贴政策以来，农业保险发展迅速。2007年到2012年平均增长速度达95%。2013年的保费收入达到306.6亿元，比2012年增长27.4%，承保农作物面积超过10亿亩，约占播种面积的42%。2013年3月起，《农业保险条例》实施，我国农业保险从无到有，规模从小到大，已经初步建成了有中国特色的农业保险体系，但仍很多问题仍需要进一步探索和讨论。美国农业保险已经有近百年的发展历史，积累了丰富的经验。本文旨在对美国农业保险发展历程进行分析探讨，以期借鉴其成功经验，促进我国农业保险的进一步发展和完善。

一、美国农业保险发展历程

美国农业保险的发展大致经历了萌芽尝试、探索发展、逐步完善三个阶段。

（一）萌芽尝试阶段

美国是世界上最早尝试实施农业保险的国家之一。早在19世纪到20世纪20年代初期，美国一些商业保险公司就自发开始了对农业保险的尝试，但是由于当时农业保险实施范围有限，当受灾面积较大时，风险无法有效分散，而且由于风险评估机制不完善，没有充分的资料恰当地评估风险和确定保费等原因，均未能实现预期效果。

（二）探索发展阶段

1922年，美国国会通过了一项由参议院组织专门委员会调查农业保险问题的决议，将农作物保险作为一项政策工具，以提高农业应对灾害风险的能力。此后，美国政府设立了专门的农业灾害保险部，对全国农业保险进行管理、评估及理赔等。1929年，西方国家爆发严重经济危机，农产品价格大幅下跌，农民收入严重下降。为了稳定农业生产，美国政府于1933年颁布了著名的《农业调整法》，授权联邦政府提供财政支持，设立农作物保险项目。1938年，国会通过了《农业调整法》的第五部分——《联邦农作物保险法》，并于1939年实施。该部法律对农作物风险进行了规范，对开展农业保险的目的、性质、具体办法、组织机构等都做出了明确的规定，设立了隶属于农业部的联邦农作物保险公司（Federal Crop Insurance Corporation， FCIC），负责农作物生产的风险控制，抵御农业生产风险。该部法律的颁布实施，标志着美国农业保险由早期萌芽进入了一个探索发展的全新阶段。

该法案实施之初的承保农作物只有小麦一种，以往平均产量的50-70%为保障水平，保险责任为农作物一切险。保费和损失赔付可以用小麦和等值现金支付。由于当时只在局部地区试验，农作物承保面积有限，农民参保率低，虽然美国财政在起初的三年内支付了2800万美元的管理费和保费补贴，但是保险公司经营业绩仍然很差。1942年，美国政府尝试将农作物保险品种范围扩大到棉花，也没有太大效果。1944年美国国会通过了《1938年农业调整法修正案》，农作物保险品种范围进一步扩大到亚麻，1945年进一步扩大到对15个县的玉米和12个县的烟草进行保险。1947年，美国联邦保险公司保费首次超出了赔付费用。1950年代，美国农作物保险基本稳定，管理有较大改善。1960年代，美国联邦保险公司为进一步扩大业务，调高了保费额度，降低了费率，农民参保率有较大提高。1970年代，美国联邦保险公司的主要调整是提高保费和降低保额。

《联邦农作物保险法》在实践中不断调整修正，到1980年该法案已经推出12个修正案。1980年修正案结束了美国农作物保险长达42年的在局部区域、少数品种上的试验，正式在全国全面推行农作物保险计划，该法案的颁布是美国农业保险从探索发展走向稳定的一个重要里程碑。它首次对农作物保险进行约占纯保费30%的保费直接补贴，对私人保险公司从事农作物保险和再保险进行管理费和保费间接补贴。

（三）逐步完善阶段

随着时间的发展，从1981年到1994年，由于连年农作物赔付率过高，克林顿政府进一步修订了该法案，颁布了《农作物保险改革法》，对农业保险制度和赔付率进行了完善。比如，建立了农作物巨灾保险计划，提高了农业保险的保费补贴率，扩大了农作物保险的经销渠道等。特别值得一提的规定是，如果农民不参加联邦政府的农作物保险计划，将得不到农产品贷款、价格补贴等，还规定必须先参加巨灾保险，然后才能购买其他险种，这些规定实际上是对农民参与农业保险的强制措施。1994年克林顿《农作物保险改革法》实施后，农业保险参保率明显上升。1995年，美国农作物保险承保面积达到2.2亿英亩，占当年可保面积的82%，是美国历史上承保比例最高的一年。

自1996年开始，联邦政府逐渐退出农业保险公司的运营，只通过政策和转移支付间接参与农业保险。2000年，又颁布了《农业风险保障法》，规定5年内财政拨款82亿美元支持农作物保险计划，其中80%用于保费补贴，提高了对保障保险的保费补贴率，这些措施都极大地增强农民从事农业生产的积极性，提高其抵御风险能力。到2013年末，美国农业参保面积达到2.73亿英亩，约占美国总耕地面积的三分之二。

二、对我国农业保险的启示

（一）加强农业保险立法，形成系统的法律体系

美国农业保险发展的历史说明，通过立法实施农业保险是国家农业宏观政策的重要组成部分。从1922年开始考虑农业保险到1938年《联邦农作物保险法》颁布，以及1980年和1994年的2次重大修订，立法对美国农业保险起到根本性支持作用。我国目前还没有规范系统的农业保险法规。具体而言，农业保险的性质没有清晰界定，农业保险的组织体系、覆盖范围、经费管理、保障水平、费率制定、赔款标准、巨灾基金、强制投保、再保险等诸多问题缺乏明确的法律规范。反映在实际工作中，就是农业保险经营机构和从业人员行为的盲目和随意。因此，应加快制定一部适合我国现阶段农业生产实际特点的《农业保险法》及其配套的法律规定，形成系统的法律体系。用法律形式明确规范政府、保险经营机构在开展农业保险时所应发挥的职能作用，避免政府、经营机构在农业保险中的盲目性和随意性。将整个农业保险纳入法制轨道，使得农业保险有法可依。加强普法教育，提高农民的保险意识。坚持在实践中不断调整修正，从而提高农业生产的应对风险能力，为整个经济社会的运转建立有力的风险保障法律基础。endprint

（二）协调使用财政政策和货币政策，特别是应加大财政补贴

美国农业保险制度主要建立在政府财政补贴基础上，财政资金的扶持是美国农业保险取得成功的关键因素。目前我们可以借鉴美国农业保险的成功经验，为我国农业保险提供更多的财政补贴，可以采用直接补贴和间接补贴相结合的方式进行。直接补贴就是保费补贴，我国各级政府可以根据当地风险状况和农村经济发展水平，从财政资金中划出一部分用于投保农户的保费补贴，以激发他们投保积极性。间接补贴可以通过税收减免、保费打折，甚至经营费用补贴。协调使用财政政策和货币政策，通过专项贷款利率下浮等货币政策手段，从各方面支持农业保险经营机构，以缓解农业保险投保双方的利益冲突，推动农业保险的顺利开展。

（三）规范农业保险运营，完善农业保险经营体系

从美国农业保险的经营现状来看，无论是立法、组织机构、保险产品的设计、开发到销售、定损、统计、资料收集加工以及保险的宣传、推广和教育已形成一整套完备体系。当前我国农业保险的经营状况不理想的一个重要原因是，农业保险运营不规范，缺乏一个系统的农业保险经营体系。我国农业保险的运营过程主要由保险公司来完成，政府职能主要体现在两个方面，一是给予参与农业保险的农民一定的补贴；二是对保险公司的定损、赔偿过程进行监督管理。未来的改革方向从政府角度看，可以考虑建立类似于美国联邦农作物保险公司的管理执行机构，建立中央省地三级机构组织，通过系统的组织机构，规范农业保险的运营，提高实施新技术、方法的效率，加强监督考核，开发适应农业发展和农民需求的农业保险产品，当然这些不仅需要政府的大力支持，还需要教育、人才培养等方面的配合才能完善中国农业保险的经营运作体系。

三、结束语

美国农业保险经历了近百年的探索、改革和创新，从萌芽时期市场运作，到初期政府经营模式，再到目前政府主导、市场化运作的公私结合模式，已经积累了丰富的经验，形成了系统规范的技术和发展模式。通过对美国农业保险的发展历程回顾分析，以及美国农业保险对我国农业保险的借鉴意义探讨，我们相信，经过一段时期实事求是的努力和实践，我国的农业保险一定会不断发展壮大，最终真正让广大农民受益，为解决我国“三农”问题，保障国民经济稳定协调发展发挥根本性作用。

参考文献

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基金项目：国家自然科学基金面上项目（71473019），北京农学院三农数据采集与分析预警创新团队，北京农学院促进人才培养综合改革专项计划（BNRC&CC201401）的阶段性研究成果。endprint