“多测合一”背景下的房产测绘成果备案管理

袁宝华 汪德生

摘要：随着政府不断深化“放管服”改革和优化营商环境工作的开展，全面开展工程建设项目审批制度改革已成为各级政府和部门的共识。国土资源部、住建部及省市相应的主管部门就行政审批时涉及的测绘服务领域，不断部署落实和推进“多测合一”工作，房产测绘已然是“多测合一”的组成部分，在此背景下，房产测绘成果备案管理工作也应加快调整步伐，适应新形势、新要求。

关键词：多测合一;房产测绘;备案管理

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）10-0061-64 收稿日期：2021-09-24

作者简介：袁宝华、汪德生，南通市房产交易中心。

1 房产测绘成果备案设定依据

房产测绘成果是不动产测绘成果的重要组成部分，其成果一经不动产登记部门采用，将是建立不动产楼盘表和不动产电子登记簿的唯一依据，具有法律效力，同时也是不动产价格评估、财政税收、房屋征收征用等方面的重要依据。

房产测绘成果备案管理是备案管理职能部门对房产测绘成果依法依规进行备案管理的过程。2017年7月1日起修订实施的《中华人民共和国测绘法》第23条规定，城乡建设领域的工程测量活动，与房屋产权、产籍相关的房屋面积的测量，应当执行由国务院住房城乡建设主管部门、国务院测绘地理信息主管部门组织编制的测量技术规范。2001年5月1日起实施的《房产测绘管理办法》（中华人民共和国建设部、中华人民共和国国家测绘局令〔2001〕第83号）第18条规定，用于房屋权属登记等房产管理的房产测绘成果，房地产行政主管部门应当对施测单位的资格、测绘成果的适用性、界址点准确性、面积测算依据与方法等内容进行审核，审核后的房产测绘成果纳入房产档案统一管理。2001年6月1日起实施的《商品房销售管理办法》（建设部令

〔2001〕第88号）第34条规定，房地产开发企业应当在商品房交付使用前按项目委托具有房产测绘资格的单位实施测绘，测绘成果报房地产行政主管部门审核后用于房屋权属登记。2015年9月29日《住房和城乡建设部办公厅关于印发〈房屋交易与产权管理工作导则〉的通知》（建办房〔2015〕45号）在第7章房屋面积管理里对房产测绘成果备案管理及其一般程序做了规定。2020年3月26日《住房和城乡建设部关于关于提升房屋网签备案服务效能的意见》（建房规〔2020〕4号）在全面采集楼盘信息中规定，市、县住房和城乡建设部门应当加强房屋面积管理工作，落实房屋面积测量规范标准要求，为房地产开发企业等各类市场主体提供规范、便捷、高效的预（实）测绘成果审核服务。2013年12月6日发布的《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》（中央编办发〔2013〕134号）和2015年7月10日《国土资源部、住房城乡建设部关于做好不动产统一登记与房屋交易管理衔接的指导意见》（国土资发〔2015〕90号），就有关分工等事项做了规定，各省市有关部门也根据地方实际出台了相应的文件进行职能分工和调整。

本文将上述法律法规中提及的审核、备案，在论述中统一为备案。因此，房产测绘成果备案管理是一项法定的工作，房产测绘成果备案管理部门应该也必须按照工作职能要求依法合规的开展此项工作。

2 房產测绘成果备案实务

2.1 房产测绘成果备案内容

根据上文所述的法律法规等规定，各地房产测绘成果备案管理部门不断就规定中审核的各项内容进行探索、细化、规范、完善。主要包括房产测绘企业资质及从业人员资格，规划、公安、人防等部门的房屋审批材料，房产测绘报告的主要内容、成果格式等。如江苏省《房屋面积测算技术规程》（DB32/T 3695-2019）在7.2.10中就对此做了详细的规定（以竣工测绘为例） ——房屋面积竣工测绘应提供以下资料：（1）房屋面积实测任务委托书;（2）建设工程规划许可证;（3）国有土地使用证或不动产权证书;（4）规划竣工测量报告及竣工图（含电子文档）;（5）公安部门门牌号证明;（6）其他相关证明材料等。上交成果应包含以下内容：（1）房屋面积预（实）测算任务委托书;（2）测绘说明;（3）房屋建筑面积（幢）汇总表;（4）户（室）建筑面积汇总表;（5）房屋建筑面积（幢）计算明细;（6）房屋分丘平面图（实测）;（7）房屋分层平面图;（8）房屋（幢）共有建筑面积分摊说明（或协议认定表）等。为了更进一步规范房产测绘成果报告内容，在附录B中又针对分层分户图、房屋面积计算报告、幢分摊协议说明书等内容，给出了实例供房产测绘企业和成果备案管理部门参照执行。

2.2 房产测绘成果备案的实务操作

房产测绘成果备案管理部门在不断探索、细化、规范、完善备案管理的过程中，在实务操作中主要形成了形式备案和实质备案两种备案管理模式。形式备案是指备案管理部门在备案过程中，对开发建设单位提供的、经有资质的测绘单位生产的房产测绘成果仅简单查验材料齐全，内容符合有关规定就直接予以通过的备案管理模式。实质备案是指备案管理部门在备案过程中，按照《房产测绘管理办法》规定的4项内容，对房产测绘成果报告的内容，测算依据，分摊方法等参照房产测绘单位质检部门做法逐条深入审查的备案管理模式。

实质备案模式产生的主要起因有以下几点：（1）对房产测绘成果质量的担忧。房产测绘单位大小不一，技术力量参差不齐，质量管理体系健全完善不同，导致在生产过程中容易出现不同程度的质量问题，这些质量问题会对房产测绘成果备案和使用产生不利影响;（2）房产测绘成果备案后使用引发的纠纷担忧。备案管理部门完成备案后，房产测绘成果将用于不动产登记，一经采用，就具有法律效力。如果出现质量问题或重大错误，将会影响多个产权人，进而形成信访纠纷等并造成较为恶劣的影响，会对备案管理部门工作造成被动;（3）市场放开带来的公平公正的担忧。一些房产测绘从业者基于种种因素，容易受到委托方等外在干扰，在生产过程中失去公平公正的立场，导致房产测绘成果出现偏差;（4）主管部门对下属企业生存的担忧。大多数进行房产测绘的企业是原来各业务主管部门成立的测绘企业，这些企业通常业务单一，市场竞争力弱，为了保证企业生存，各业务主管部门通常会采取一定措施来保证这些企业的生存和市场份额。虽然保护了这些企业，但是势必会对其他房产测绘企业造成不公平，无法充分参与市场竞争;（5）其他方面的担忧。鉴于当时各项制度不够完善，《房产测量规范》不够细化，加上各单位水平参差不齐，对规范的理解执行上存在不同程度的偏差，将导致在同一地区会对同一幢房屋有不同的分摊计算方法，形成结果差异，有失公允。

不可否认，房产测绘成果备案管理部门过去实质备案的做法有其存在的历史意义，但是在“多测合一”背景下以及目前各方面的制度、规范不断完善，特别是分摊计算规定的不断细化对测绘单位自由裁量权进行了限制的技术环境下，应该改变传统做法，解放思想，果决执行政府优化营商环境的规定，加大简政放权，营造公平竞争的市场环境。应依据《中华人民共和国测绘法》《房产测绘管理办法》等法律法规的规定，依法作为，加强房产测绘成果质量的监督管理，放弃过去测绘单位“质检部门”的惯性思维，让测绘单位真正对自己的测绘成果质量负责，实现测绘单位优胜劣汰。同时，根据备案管理职能，积极做好备案房产测绘成果的纠纷协调工作，改变过去一手包办的做法，适应组织者、协调者的身份。

3 多测合一背景下的备案工作建议

随着“多测合一”工作的不断推进，房产测绘成果备案管理部门应当不断解放思想，大胆创新，依法作为，积极推进、规范和完善房产测绘成果备案管理工作。

（1）制定和完善房产测绘成果备案管理部门的职责内容，明确实施形式备案并制定详细的备案管理操作规定，明确备案管理过程中应审查的具体内容、注意事项等;（2）规范房产测绘成果备案所需的材料，详细列出所备案管理过程中的各项材料，能够通过部门共享获取的，不再要求提供;（3）制定和完善房产测绘成果报告的备案标准。如房产测绘报告中应提供明确的图文并茂分摊说明，以便于分摊查验;须提供与规划相符的材料说明，确保成果符合规划要求;须提供符合房屋面积管理和不动产登记部门需要的其他成果内容以满足管理部门工作的需要;（4）强化技术研究与指导，要加强新情况、新问题的研究，尤其是分摊计算未覆盖的盲点或不够明确的地方，要及时进行归纳研究，加以补充完善，从而规范各测绘单位做法，形成相对一致的测算规则;（5）大力采用信息化手段提高备案管理的服务效能，开发统一的房产测绘成果备案管理平台或接入省市有关业务平台，实现备案房产测绘单位管理、信用评价，房产测绘成果网上申报、网上预审、网上备案、后台质检自动化等，从而提高备案管理的服务效能。