不动产登记申请材料的精简和规范

姜志清 彭玉华

摘要：不动产统一登记以来，在自然资源部门特别是不动产登记机构上下一心的共同努力下，不动产登记事业较以往有了更好更快的发展，特别是在“放管服”改革、优化营商环境方面所做的努力和贡献尤为突出，获得了国际公认和国内各界的广泛好评。但由于不动产统一登记制度由原房屋、土地等不动产登记整合、承继而来，为保持政策、操作口径等的延续性，相应原先一些不太规范的做法也延续了下来。加之不动产统一登记起步后仍有不完善的地方，故对国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记及其转移登记申请材料的精简与规范作简要分析。

关键词：不动产登记;申请材料;国有建设用地

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）01-0047-51 收稿日期：2020-12-08

作者简介：姜志清、彭玉华，南通市不动产登记中心。

1 相关规定

《民法典》第211条规定，当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。《城市房地产管理法》第61条规定，在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。

《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）第16条规定，申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书;（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书;（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书;（四）不动产界址、空间界限、面积等材料;（五）与他人利害关系的说明材料;（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。

原《契税暂行条例》第11条规定，纳税人应当持契税完税凭证和其他规定的文件材料，依法向土地管理部门、房产管理部门办理有关土地、房屋的权属变更登记手续。纳税人未出具契税完税凭证的，土地管理部门、房产管理部门不予办理有关土地、房屋的权属变更登记手续。

《契税法》第11条规定，纳税人办理纳税事宜后，税务机关应当开具契税完税凭证。纳税人办理土地、房屋权属登记，不动产登记机构应当查验契税完税、减免税凭证或者有关信息。未按照规定缴纳契税的，不动产登记机构不予办理土地、房屋权属登记。

对不动产登记的类别、程序、不同类别的申请材料要求等作出比较具体、详细规定的，主要是原国土资源部第63号令《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《细则》）。其中，第35条规定了首次登记应当提交的材料：（一）不动产权属证书或者土地权属来源材料;（二）建设工程符合规划的材料;（三）房屋已经竣工的材料;（四）房地产调查或者测绘报告;（五）相关税费缴纳凭证;（六）其他必要材料。第38條规定了转移登记应的提交下列材料：（一）不动产权属证书;（二）买卖、互换、赠与合同;（三）继承或者受遗赠的材料;（四）分割、合并协议;（五）人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书;（六）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件;（七）相关税费缴纳凭证;（八）其他必要材料。

2 各地实践

事实上，各地不动产登记部门的登记业务实践中，首次登记实际要求提交的申请材料远不止《细则》所要求的这些，有统一登记前一直要求且统一登记后继续收取的，有其他行政机关要求的，也有登记机构的主管自然资源部门或当地政府要求的。除《细则》第35条所要求的第1～5项申请材料外，各地不动产登记部门有许多带有地方色彩的申请材料以《细则》第6项“其他必要材料”的名义要求申请人提交，如：

（1）白蚁防治证明。统一登记前，住建部门依据《城市房屋白蚁防治管理规定》第11条第2款的规定要求房屋登记部门在房屋初始登记时收取，统一登记后，要求不动产登记部门继续把关。自然资源部门有清理要求，但仍有不动产登记部门被地方政府行政干预要求收取。

（2）公共部位维修基金归集证明。原住建部门要求房屋登记部门在房屋初始登记时把关，统一登记后，要求不动产登记部门继续把关。自然资源部门有清理要求，但仍有不动产登记部门被地方政府行政干预要求收取。

（3）商品房预售许可证。从不动产登记业务角度而言，任何工程建设项目，有无商品房预售许可证，并不影响结果，但一直以来，住建乃至有些地方政府，均要求对商品房项目的首次登记审查此项。不久前，某地不动产登记部门被属地政府告诫称，开发商无预售许可（或限售备案）直接申请首次登记，有通过存量房市场销售房屋以逃避价格监管的嫌疑，不动产登记部门“有责任、有义务”把好这个关。

（4）有的地方政府要求对安置房项目根据地方政府财政或审计部门的审计清单办理首次登记，不在清单范围的暂不登记。

（5）有的地方，以规范性文件或会议纪要形式要求不动产登记部门在登记时专门把关消防验收合格文件。

其他，还有诸如“发展改革委立项批文”、公安机关核准的房地产坐落证明、建设工程规划条件核实合格证、精装修房备案表、公建配套用房移交证明等五花八门的完全可视作“奇葩证明”的申请材料。

虽然原国土资源部于2018年通过不动产登记窗口工作作风专项整治对登记申请材料进行过清理，但整治效果难以得到真正实现。不少不动产登记部门把这些《细则》规定范围外的申请材料提交要求“由明转暗”：这些材料仍然要求申请人提供，只是不在对外公示的内容里列出。

转移登记情况类似。根据交易、登记职能是否合并或是否实现“一窗受理”，有些地方将房屋买卖合同备案证明作为登记的申请材料。部分实现交易资金监管的地区，将商品房预售资金监管文件或存量房交易监管协议等作为申请材料。

3 造成各地在办理登记时要求提交的材料繁杂、冗余的原因分析

3.1 现行不动产登记制度的先天不足

长期以来，我国实行不同类型的不动产由不同行政机关进行管理，并秉承“谁管理谁登记”的原则，形成了不同行政机关各自管理、各自登记、多头登记的现象，逐渐使不动产登记更多地成了行政机关的一项管理制度、一种管理手段。《物权法》上不动产登记制度是一种物权保护制度、一种不动产物权设立变动的公示方法的理念并未得到完全贯彻。正因如此，一些登记申请材料实际跟佐证物权取得本身关系不大，但基于行业行政管理的需要，便通过行政法规、地方法规、部门规章等列入审查范围，如契税凭证、白蚁防治证明等，更多的则是颁布政府文件、出台会议纪要，要求登记机构审查把关。而不动产统一登记以来，由于尚未制定统一的不动产登记法，受法律效力层级所限，《条例》存在局限性;而且即便是《条例》本身，不仅内容过于简单，对于过往延续至现今的登记规则，仅仅明确：《条例》施行前公布的行政法规有关不动产登记的规定与《条例》规定不一致的，以《条例》规定为准。对本文前面所提及各地方政府、各级行政部门设置的，以多種形式分散在部门规章、地方规范性文件、政府办法、会议纪要等文件中的相关内容，并未涉及。这些政策文件，绝大多数并未因不动产统一登记而废止，仍然有效。在无明确法律法规废除这些审查要求的情况下，仅由不动产登记部门自己根据《条例》及《细则》自行进行取舍，其实大大超越了登记部门的能力所及和权限范围。这些审查要求所指向的工作一旦出现问题，纪检监察部门的追责有很大概率会波及登记部门及其工作人员。

3.2 历史原因

不动产统一登记之前，房屋登记职能一直归属于原住建部门，而且原住建部的管理职能覆盖了工程建设全流程（包括建后物业管理）的绝大部分领域，出于各种考虑，原各级住建部门将管理职责范围内本属于其他业务口的许多监管职责，都通过房屋登记环节的审查来一卡了之：如白蚁防治证明、公共维修基金的归集证明、商品房销售许可证明、资金监管协议等。不动产统一登记后，原房屋登记职能和人员一并转隶，原房屋登记的一些做法和要求也承转到了不动产登记工作上来，不少地方的不动产登记部门在不动产统一登记后相当长的一段时间内仍然在收取如前所述的这些把关材料。

3.3 各级政府部门、不动产登记部门的惯性思维影响

不动产统一登记前，多地政府、住建部门、其他政府行政机构等，形成了通过行政手段来给不动产登记部门的登记业务增加审核要求的习惯性理念。或直接制定规范性文件，或报请当地政府出台有关会议纪要，或直接发函给不动产登记部门，甚至将所发函抄送纪检监察部门，提出登记把关要求。不动产统一登记后，这一现象并未得到有效遏止。甚至有少数地方的自然资源及规划行政机关，将自己职责范围内的一些其他审查、监管职责，通过交由不动产登记部门在办理登记时审查把关的方式来实现。

3.4 不同地区的登记机构、登记工作人员对规章条文的认知差异

比如，《细则》第35条关于首次登记申请材料的第2项“建设工程符合规划的材料”，部分地方的不动产登记部门认为就是《建设工程规划许可证》及其附件，而其他一些地方不动产登记部门认为还包括发改部门的立项批文，个别地方的不动产登记部门甚至认为还包括施工许可、用地规划许可等材料。第3项“房屋已经竣工的材料”，有地方的不动产登记部门要求建设单位提交的材料就是住建或行政审批部门颁发的《竣工验收备案证》，而有些地方则还要收取单项验收的材料，有的要收取建设工程的规划验收合格材料，有的还要收取消防验收材料。而第6项“其他必要材料”，更是成了一些地方政府部门甚至是不动产登记部门随意增加登记申请材料的首选依据。

4 精简和规范建议

随着国内营商环境的不断优化、社会诚信体系的建立以及大数据新技术的应用支撑，精减登记申请材料尤为迫切，也切实可行。但是，最终的解决方法还是通过制定专门的不动产登记法规予以规范：

（1）废除以往除法律、法规外的各类行政规章、规范性文件以及各级政府文件中设置的关于要求登记时把关的不合理规定。

（2）严格限定不动产登记申请材料项目的增设权限，比如，增设权限仅限于法律、行政法规和地方性法规授权。

（3）按照《民法典》的立法精神，严格限定不动产登记审查范围，明晰申请材料清单。

一是关于首次登记的申请材料。《民法典》第211条“提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料”的表述和《条例》第16条“相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书;不动产界址、空间界限、面积等材料”的表述比较一致，除申请书和申请人身份证件材料外，首次登记应当收取的申请材料应以此范围为准。对照《细则》35条，其第1～4项所列申请材料就是对前述表述的文件定位，无需再行增加其他材料。根据现行建设工程项目的行政审批全流程，自然资源规划部门或行政审批部门颁发的建设工程规划许可文件及其附件可以作为认定“建设工程符合规划”的佐证材料，无须另行提交立项批文、施工许可等其他环节文件;住建或行政审批部门颁发的竣工验收备案证明也完全可以作为认定“房屋已经竣工”的佐证材料，无需另行提交其他单项验收文件。

《民法典》第231条规定，因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。据此，首次登记申请人实际只需提交“合法建造”的证明材料即可。对照现行建设工程项目从立项到竣工验收的全部行政审批环节间的衔接关系，住建或行政审批部门颁发竣工验收备案证明的前提是包括规划验收在内的所有单项验收均已合格并完成备案，也就是说，有这个证明即意味着肯定“建设工程符合规划”。因而，有竣工验收备案证明，“建设工程符合规划的材料”就可以简略。

二是对于转移登记应当具备的申请材料。应该说，《细则》列举的项目已经足够，登记实践中存在的诸如交易成交确认书、备案登记证明等其他项均属不当增设，应当清理。需要专门提出的是，从不动产登记属于物权公示制度的本质来说，《细则》第35条、第38条均提及的“相关税费缴纳凭证”也不属于《民法典》规定的登记申请材料范围，同样可以简略。但同时，基于《契税法》第11条的有关要求，登记部门宜通过信息共享查验的方式尽到协税义务。

三是新建商品房转移登记，不动产销售发票同登记程序间的取舍，江苏的做法值得一提。《江苏省不动产登记条例》第39条规定，房地产开发企业将不动产转移登记申请材料交购房人的，视为房地产开发企业同意与购房人共同申请转移登记。江苏某市依据此条规定，在办理首次登记向开发企业颁发的首次登记证明单上标注“权利人将本证明单交购房人的，视为权利人同意与购房人共同申请转移登记”。这样，既解决了转移登记双方申请的程序问题，方便购房人自行申请办理转移登记，也不再需要收取不动产销售发票。

此外，政府部门间信息已集成共享的，诸如建设工程规划许可文件、竣工验收材料、房地产调查测绘报告、买卖合同、税费缴纳等申请材料，均可由登记机构查询获取，申请人只需在申请书中注明批准机关、经办部门以及相关文件、票据的号码即可。