对农村区域不动产统一登记整体推进的思考

黄薇+袁玮

2016年7月18日，随着武隆县上线“不动产系统”，标志着重庆市城镇区域不动产登记的上线工作全面完成。全市数据顺利接入国家平台，初步实现了国家、市、区（县）三级信息共享，“四统一”目标基本得以落地。接下来，如何做好广大农村区域不动产统一登记是下一个需攻克的难题。为此，笔者在总结丰都县和长寿区两地农村区域不动产统一登记试点工作经验的基础上提出：要实现“较国家要求提前一年，2016年底前全市农村区域不动产统一登记系统上线”的既定目标，须采取农村区域整体推进之模式。以“便民、高效”为宗旨，重点对统一登记合后农村区域所涉及不动产的登记数据、登记业务进行全面梳理、整合及流程再造，依托权籍调查和信息平台两大技术支撑予以实现。从而真正让《物权法》和《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）在广大农村得以落地，让老百姓分享到“不动产统一登记”带来的实惠。

一、农村登记工作现状分析

重庆市是全国唯一集体土地面积占全市幅员总面积超过90%的直辖市，“大城市、大农村”特征明显。不动产统一登记前，农村区域的登记工作有以下特点：

第一，多部门办理，权利人多跑路。机构整合前，各类登记业务分别由国土房管、农业和林业等部门办理。因此，农户所拥有的物权需向多个部门申请登记，再加上基层受理点少，办事极为不便（见表1）。

第二，农、林部门的登记从法律层面理解应属行政行为，而非登记行为。具体表现为物权与债权的混合登记，如：以土地承包经营合同为依据的“土地承包经营权登记” 是物权，即承包权（本权）；而以流转协议为依据的“土地承包经营权流转备案登记”却是债权，即经营权。另外，由于目前承包权与经营权的分离尚无法律支撑，故出现了同名不同质的现象。同为“土地承包经营权”的登记，一个是指承包权的登记，另一个却是指经营权的流转备案登记。

第三，各部门办理登记的依据、登记类型、登记流程及登记内容不一致。如：农林缺少“转移登记”类型，故只能将权利主体的转移纳入“变更登记”；登记内容缺少土地用途细化类别、农地等级及价格等客体要素。另外，各部门发出的权利证书之间存在权利重叠现象，如：退耕还林后农户取得了林权证，但农户手中持有的耕地的土地承包经营权证并未收回注销。

第四，用于登记的权籍调查成果差异较大。国土房管部门在宅基地使用权的登记发证中主要采用大比例尺“实地测量”和“调绘丈量”两种方式，前者精度高、相对关系准确，是理想的数据获取手段，但受经费制约，目前全市仅有长寿等个别区县采用此方法，多数区县仍采用后者。农、林部门由于在前两轮土地承包经营权确权颁证时并未严格按照《农村土地承包经营权调查规程》开展调查，而是以“亩产面积”“估算面积”等习惯方式进行确权发证，后又以国土“二调数据”为控制进行面积平差后进行补充完善，故证载面积与实际面积差异较大。丰都试点对此进行了验证：试点3个社的农户实地地块数均大于权证记载地块数，平均差异约30%；实有地块面积也普遍大于证载面积，平均差异超50%。

第五，没有统一的登记数据库及信息平台。国土房管部门依托全市的地房籍信息系统和各区县自行采用的信息平台办理登记和实行数据库管理；农、林部门则多采取台帐式管理方式对确权颁证成果进行管理，由于没有开展测绘标准的空间调查，无法建立矢量图形数据库，仅靠文字描述区分地块的权属界线，造成权利无法落地、纠纷难以调处等诸多问题。

二、农村不动产登记业务整合、优化重在“简”

农村区域不动产登记相对于城镇而言，虽然其主体、客体及民事法律关系较为简单、清晰，登记类型和登记频次也较少，但却存在区域范围广、交通不便、服务窗口和工作人员少等实际问题，农村居民办事极为不便。因此，我们须在相关法律法规框架下，重新对农村区域各类不动产登记业务进行全面梳理、整合和优化，最大程度地方便群众，不能简单照搬城镇区域不动产登记体系。

首先，按照《物权法》所指，作为物权的土地承包权应纳入不动产统一登记，而债权类的经营权流转登记不纳入，仍由原部门进行行政管理。再依据《条例》第五条，我市农村区域不动产主要涉及以下九种权利：集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、建筑物及构筑物所有权、土地承包经营权、森林或林木所有权、地役权、抵押权，以及法律规定需要登记的其它不动产权利。

其次，笔者认为应按照上述权利类型，结合登记实务，可遵循以下规则进行业务归类：一是房地一体原则，将土地连同房屋一体登记，如宅基地使用权及房屋所有权登记、集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权登记；二是将部分权利按其主导因素进一步细分后同级并列，如抵押权分为一般抵押权和最高抵押权，承包经营权分为以家庭承包方式取得和其他方式取得；三是查封、预告、更正等非权利登记业务在各种权利中尽管都涉及，但其设立、变更、解除的登记行为和类型有别于权利登记类，因此，可将其归入非权利类；四是为方便权利人多手业务并案办理，可根据需求合理设定打包业务，如：农房分家析产中先进行权利分割再进行转移的，两手业务可设定为打包业务，登记机构一次受理、一键登簿按逻辑关系形成各自登记簿，将会极大地提高工作效率（见表2）。

三、权籍调查成果数据的衔接重在“实”

权籍调查是不动产登记的基础。不动产统一登记前，集体土地所有权、使用权以及宅基地使用权一直由国土房管部门负责，有较好的基础，各区县可根据实际选择“实地测量”（长寿模式）或“调绘丈量”（丰都模式）即可，关键是要解决好与农、林原有成果数据的衔接。从丰都试点可以看出，农、林部门已颁发的权证数据与实际存在较大的差异，而《条例》之“稳定连续的原则”肯定了原有数据的合法性。因此，不动产统一登记后，对于土地承包经营权和林权类的权籍调查，我们必须新、旧区别对待。新增的权利调查可依据相关调查规程开展；原有部分的数据衔接应从以下方面寻找解决办法：一是从法律层面寻求支持，对现有法律、法规未明确的一方面可争取在《重庆市不动产登记条例》（起草中）予以明确，另一方面可与市级相关部门联合行文明确；二是通过技术层面科学处理，尽快在《重庆市不动产权籍调查细则》（编制中）中单独章节作分类规定；三是制定个案处理机制，由不动产登记机构经请示相关主管部门后个案处理。另外，《不动产单元编码规则》在应用于南方多数地区的土地承包经营权编码时存在位数不足而无法满足管理需要的现象，主要表现在“社级经济组织”和以家庭为承包主体的“农户”两个管理层级的信息无法在28位编码中得以体现。因此，我们应考虑符合国家要求的条件下进行地方创新，即在包含国家要求的28位编码的基础上，利用技术手段合理扩展3?-5位编码，既符合国家要求，又能满足地方的管理需要。

四、信息平台的打造重在“快”

信息平台建设应以满足不动产登记业务需要为目的，与权籍调查紧密结合。目前，我市的登记信息平台已初步搭建完成，考虑到城镇和农村的权调数据基础、登记业务流程设计等尚存区别，故平台建设可在符合国家相关要求的前提下暂将农村和城镇分开打造，条件具备后再合二为一。重点要解决好农、林版块的纳入问题：一是农林部门移交数据如何导入新数据库；二是在国家《不动产数据库建设规范》的框架下如何增加字段解决不动产单元编码的扩展需要；三是如何提高系统的兼容性，既符合国家要求，又满足现阶段实际工作的需要；四是如何做好系统的过渡，可考虑将农、林板块与土地房屋板块设计成外合内分、结构相同但对数据质量要求略有区别的登记系统，以便农林部门移交数据后即可顺利开展相关登记业务，从而保确农户日常办证的需要。

五、整体工作的推进重在“稳”

农村区域的特殊性及复杂性决定了此项工作的推进须以“稳定”为大原则。下一步，可在试点的基础上，结合重庆经济发展战略所划定的“五大功能区”区域特点，以点带面有序推进。一是各区县根据实际情况制定好适合本区域的工作方案并加快推进，同时做好与当地农林部门的工作衔接；二是在市级相关部门的联动机制下进一步细化具体工作的衔接办法，指导农村不动产统一登记的业务开展；三是及时向国土资源部请示汇报，争取国家层面的关注和指导，避免工作上走弯路；四是加强基层部门之间的沟通、交流，妥善处理好各类复杂问题，切实保障权权利人的合法权益和维护不动产登记的公信力；五是加强监管，建立绩效评价体系。不动产统一登记工作涉及行政审批及交易管理等诸多环节，因此，需在制度上狠下功夫，以标准化、规范化的业务操作和绩效考核体体系来确保我市不动产统一登记工作的顺利推进。