建立信任是提高小区综合治理绩效的基础

黄光宇

自1991年深圳万科天景花园成立全国第一个业主自治组织——业主管理委员会以来，我国商品房住宅小区（以下简称住宅小区）业主自治组织的建设已走过了25个春秋。在这25年中，如何提高业主自治绩效始终是住宅小区综合治理进程中一个挥之不去而又必须面对的难题。回顾这25年的历史，难度并未因为业主自治组织的普遍建立、法律制度的不断完善、街道社区行政组织的介入等而有所减小。业主自治绩效没有出现普遍的繁荣，反而让我们感到解决任何一个与业主自治有关的问题，都像是在大洋里航行见到了冰山，你永远无法预知海水下冰山的厚度。国内有些学者将这一现象归结为“自治功能失灵”。“自治功能失灵”与“市场失灵”“政府失灵”并称为我国物业管理三大失灵现象。

业主自治功能失灵是城市病的一种，这种病在不同时期表现出不同的“症候”：业主委员会成立难、避免物业服务企业侵占业主利益难、业主自治相关法律制度操作难、维修资金筹集使用难、政府监管小区业主委员会难……针对这些病症，各级政府开了不少药方，比如：四资移交、三方联动、业主委员会应建尽建等。不可否认，这些措施在特定的时间和空间里取得了很好的效果，但“疗效”均难持久，走不出“业主大会成立-炒前期物业服务企业-降低物业服务费-物业服务企业恶性竞争-小区管理品质下降-业主普遍欠费-物业服务企业逃离-业主自治-政府兜底”的恶性循环，业主自治绩效并未因此有明显改善。我国住宅小区业主自治绩效低下这个“病”是如何产生的呢？

从新中国成立之后到改革开放之前，我国实行“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度，这是一种以国家和企业单位统包、低租金为特点的实物福利分房制度。随着我国住房制度改革的推进，城市社区的产权结构发生变革，从20世纪90年代起，我国城市社会发生了根本性的转变：住房从计划经济时代的国家财产转变为个人私有财产。这一变革改变了城市社区的生态环境，组成社区的基本细胞发生了变异，由公变成了私，从人身政治依附关系转变成为纯粹的私有财产关系。随着住宅小区的普及，城市社区管理出现了“外来物种”——物业管理，住宅小区的所有者有了与原社区居民不同的身份——业主。住宅小区以业主专有权为经，以共有产权为纬，因纯粹财产关系而形成的一个住宅区域，并不具有行政区划意义上具有一定政治成分的社区，其业主自治组织，也只是全体所有权人的执行机构，是一个管理业主共有财产的组织。住宅小区业主自治其核心是基于共有财产关系，通过共同约定对共有财产进行共同管理。我国业主大会制度是住宅小区业主自我管理、自我教育、自我服务，实行业主集体决策的自主治理制度。业主大会及其执行机构——业主委员会的目标是保障业主共有财产的权利，维护和实现社区业主公共利益，治理与业主密切相关的社区公共事务，主要功能是管理住宅小区业主的共有财产。业主自治组织是因共同利益形成的社群，为了治理共同财产采取集体行动的组织。但是，我国长期处在计划经济时代，人们习惯在行政组织关系中生存，组织管控一切资源，一切服从组织的安排，个人处在从属的地位。住房商品化，使城市社区的产权结构发生了根本性变革，住房从计划经济时代的国家财产转变为个人私有财产，社区的治理格局也随着住宅小区业主自治组织的建立而发生了彻底的变化。但是，我们仅仅是“拿来”了一种制度——业主大会，而对于如何发挥业主大会制度的效益却缺乏经验，所以国内有些学者称我国业主自治还处在初级阶段，更有人将业主自治绩效低下现象称之为业主自治意识处在休眠期。笔者认为，这些才是我国目前住宅小区自治绩效水平不高的主要病因。

现在有一种观念很流行，认为住宅小区治理难，主要是业主大会没有建立起来，住宅小区只要建立了业主大会，住宅小区就会海晏河清。不可否认，业主大会及业主委员会建设是住宅小区治理的重点，但是业主自治组织的建立并不必然带来住宅小区治理绩效的提高。自2003年《物业管理条例》确立业主大会及业主委员会的职能、组织地位以来，业主大会及业主委员会制度成为了我国住宅小区治理的一项基本制度。问题是为什么在相同制度环境下，不同的住宅小区有的业主委员会运作成功，有的不成功？面临相同的外部环境，究竟是什么内部因素造成了住宅小区自治结果的差异。

共同利益社群面临一个共同性质的问题，就是在面临不可排他或者很难排他的公共事物消费和占有的情况下，作为理性行动者的个体往往采取搭便车等行为，比如不交费的业主可以同交费的业主一起享受物业服务。如果关于共同事物治理中的行动者都采取搭便车的行为，那么就不会有共同事物的合作治理，也就不会有集体行为的形成，最终会导致共同利益的毁灭。

在业主自治组织框架内，通过议事规则使全体业主对他们所持有产权的共有部分、共用设施设备等的维护与管理事务采取共同行动是很困难的一件事，解决这个难题的关键是如何才能促成业主之间真正的合作，通过合作而采取集体行动，以提高住宅小区的治理绩效。笔者认为，面对住宅小区自治绩效低下等问题，当务之急应该是建立信任，建立信任是提高住宅小区自治绩效的基础。

业主信任是指业主与业主之间、业主与各类组织之间的信任，它是有效协调和沟通的前提。然而，根据中国社科院社会学研究所、中国青年政治学院社会工作学院有关“当前中国社会信任度调查”的数据，目前我们的陌生人信任度仅为5.6%；斯坦福大学教授弗朗西斯·福山在《信任——社会道德与繁荣的创造》作出了中国社会是低信任度的这一结论。尽管我们会去质疑调查数据的准确性，国外学者定性的科学性，但我国目前的信任环境相对较差是不争的事实。在这样一种大气候环境下，开展业主自治信任建设其困难是可想而知的。因此，笔者建议应从以下几个方面入手。

一是业主与开发商之间建立信任，要看得见——产权信息、房屋及配套设施的质量信息可查询。业主与开发商之间不信任，往往是因为在所有权问题上、房屋产品质量上纠缠不清。车库、会所、绿地、停车场、人防工程、房屋质量等方面存在纠纷，这些纠纷追根究源无一例外是产权、质量信息不清，业主与开发商各执一词。如果小区所有产权信息、房屋及配套设施的质量信息在房管部门的信息系统中都能够便捷地查询到，这个问题解决起来就会相对容易得多。

二是业主与业主委员会之间建立信任，要管得住——业主能有效监管业主委员会。目前制度设计中，对业主委员会的监管是个薄弱环节，针对业主委员会的不作为和乱作为现象业主手上没什么牌可打，行政主管部门也是有力使不上。有的住宅小区业主委员会被一些社会闲杂人员把持。靠分散且没有组织的业主来监管业主委员会往轻说是过于理想，往重说就是政府职能部门推卸责任。对业主委员会的监管应该通过三个途径来实现：第一是建立业主自我监督组织，对一个组织的监督只有通过组织来实现。第二是加强对业主委员会工作监督的法制建设。第三是街道办事处、社区居委会要加强行政辖区住宅小区业主委员会的资金监管，切实履行指导和监督职责。

三是业主与业主之间建立信任，要分得均——业主切实履行各自义务，公平承担各自责任。在公共部位维修费用的分担、物业费的缴纳上要防止搭便车现象的发生。搭便车就像瘟疫，只要有业主不交费而没受到责任追究，不交费的业主慢慢就会多起来，物业服务最终将难以为继。如果小区陷入恶性循环，业主就会分裂，业主之间的信任便无从谈起。

四是业主与政府之间建立信任，要靠得住——政府的公共服务要进小区。目前城市公共服务中出现了一种有趣的现象，非商品房住宅小区的居民，能享受到政府提供的公共服务，而商品房住宅小区的业主所有服务都得花钱，政府公共服务进不了小区的门，进了小区的门，一切都是物业的事。比如自来水管维护，一户一表以外的部分就应该是市政服务的内容，法律已经明确规定按终端用户收费，小区自来水管破损和大街上自来水管道破损性质是一样的，如果自来水公司要业主分担小区水损费，那就是政府专营部门将市政设备的维修责任转嫁给了业主。随着街区制的推广，小区围墙逐步打开，这些问题也就会突现出来。

五是业主与物业服务企业建立信任，要拿得回——公共收益不被物业服务企业侵占。东家不可能和一个偷窃自己家产的管家建立信任的。物业服务企业侵占业主的公共收益已经是一个普遍的现象，由于物业服务价格普遍偏低，而且长期以来政府价格行政主管部门在物业费的定价上采取政府指导价的机制，加上物业服务企业的恶性竞争，导致物业服务企业为了生存不得不利用业主的公共部位进行经营以补贴物业费的不足。这种市场环境结出的恶果是直接造成了业主与物业服务企业的不信任。所以，业主大会一成立，往往就要炒物业。业主与物业服务企业之间建立信任关系的关键就在公共收益的处分上，物业服务企业只要坚持不擅自经营处分业主的公共收益，其与业主之间的信任就有了基础。