批而未建土地核查方法分析

张倩

一、研究目的

本文通过分析天津市批而未建土地核查工作的实际开展情况，梳理天津市批而未建土地核查工作发展脉络，同时结合各省市有关土地核查、批而未用、闲置土地等方面的政策及工作经验，分析目前天津市土地核查工作在认定标准、核查方法、核查精度等方面存在的问题，为研究天津市批而未建土地核查工作的规范开展提供帮助。

二、基本概念界定

（一）国家政策文件中的相关概念界定

《关于在保增长保红线行动中加快处理批而未用土地等工作的通知》（国土资电发〔2009〕44号）中首次提到了“批而未用”这一概念。文件指出：本次清理的批而未用土地是指，2007年和2008年报国务院批准城市建设用地和报省级人民政府批准的城市建设用地中，截至2009年6月30日，已经批准农用地转用、但尚未实施征地和已经批准土地征收、但未实施供地的土地。《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）中对未动工进行了明确界定：动工开发是指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。

（二）天津市政策文件中的相关概念界定

《天津市新增建设用地批后监管办法》（津国土房资〔2009〕222号）中明确规定要对以下情形重点监管：（1）农用地（未利用地）转用或土地征收批准后，是否按规定时限实施征地或使用土地；（2）以征转分离方式批准征收土地后，是否按规定管理、使用土地，是否在规定时限内办理农用地（未利用地）转用手续；（3）一年以前审批的新增建设用地是否已供应等。

（三）批而未建工作相关概念界定

综合上述分析，结合天津市批而未建土地核查工作实际开展情况，将批而未建相关概念界定如下。

1.批而未建土地

批而未建土地指市政府批准农用地（未利用地）转用、土地征收的各类单独选址、成批次建设用地，以及审核同意的中心城区新增建设用地实施方案的土地，在规定的时间内未动工建设（即建设率为零）的土地。按照工作阶段分为批而未征、征而未供、供而未用。

（1）批而未征土地。指批而未建土地中一年内未进行实施方案审核的，或省级人民政府审核同意实施方案但一年内未实施具体征地行为或办理农用地（未利用地）转用手续的。

（2）征而未供土地。指批而未建土地中批准农用地（未利用地）转用且已实施征收，但一年内未实施供应的土地。

（3）供而未用土地。指批而未建土地中土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的单位同意，超过规定期限未动工开发建设的土地。

2.动工开发

动工开发指依法取得施工许可后：（1）需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；（2）使用桩基的项目，打入所有基础桩；（3）其他项目，地基施工完成1/3。

3.开工准备期

开工准备期是指自批准转用征收之日起至项目开工建设之日为止，建设项目办理开工前期手续及其他开工前的准备工作所需要的时间。

4.界外地

界外地指与建设项目相邻的，按规划要求代征土地或对地上建筑物、构筑物进行拆迁的，道路中心线至建设项目建筑边线规划范围。

5.开工建设率

开工建设率指依据卫片确定的建筑物或施工区外围轮廓线的围合面积占地块总面积的比例。它在一定程度上反映了地块的开发建设进度。对已建土地的建设率进行统计分析，可以更加全面的掌握土地使用效率和挖潜空间。

三、天津市批而未建土地核查工作开展情况

（一）操作程序

当前天津市批而未建土地核查工作按照以下四个步骤开展：

卫片判读。天津市开垦征地事务中心将建设用地审批矢量图形与历年卫片叠加，依据影像逐个项目、逐宗地块进行判读，将判读结果中的批而未建地块明细分发至区县国土部门；

区县复核。区县国土部门通过复核卫片、现场调查以及与用地单位核实等方式，查清批而未建地块的建设进度和状态，将结果反馈给天津市开垦征地事务中心；

现场踏勘。根据区县国土部门提交的反馈结果，天津市开垦征地事务中心组建调研工作组，对区县复核结果与卫片判读结果相差较大的地块进行现场踏勘，核实其最终建设率。

成果汇总。天津市开垦征地事务中心根据上述内外业核查成果，分类汇总，编写全市批而未建土地核查分析报告，上报天津市国土房管局，提出相关对策建议。

（二）核查工作要点

1.认定标准

当前实际核查中的批而未建土地是指在核查时点上尚未开发建设的土地，包括只进行地上物拆迁、平整场地、圈建围墙、临时绿化、搭建工棚等准备工作、后续并未正式施工的土地，以及尚未完成拆迁改造和二次开发的现状建设用地。

2.分类方法

当前天津市批而未建土地核查工作分为按实施阶段划分和按实施状态两种分类方法。

（1）批而未建土地按照实施阶段划分

①批而未征，未完成征地补偿和拆迁工作；

②征而未供，未完成供地手续或储备土地；

③供而未建，未到开工期限或到期未开工。

（2）批而未建土地按照实施状态划分

①正在实施，项目仍在积极推动当中；

②推迟实施，因资金、规划等因素致使项目搁置；

③放弃实施，项目已重新选址或取消。

3.核查范围

核查范围为2006年至核查工作前一季度全市批准农用地（未利用地）转用土地征收的各类建设项目，但下列项目不纳入核查范围：国务院批准的单独选址、成批次项目；征转分离试点中的征收批次、城乡建设用地增减挂钩试点的批次；军事、宗教等特殊用地、设施农业项目；界外处理的道路绿化带用地；开工准备期内的待建土地。

4.核查单元

天津市批而未建土地核查工作以批地数据中的图斑地块为单元进行核查。

5.判别手段

当前批而未建土地核查工作的主要判别手段为：利用ArcGIS软件平台，在历年批地数据的基础上对卫片进行内业判读，并配合外业踏勘判定建设率。

6.汇总模式

当前天津市批而未建土地核查工作的汇总模式是：将建设率大于30%的审批地块、建设率小于等于30%大于0的审批地块和建设率等于0的审批地块，分别按照已建、低效利用、批而未建三种类型，以批地图斑的图形面积为基础，汇总得到各类的总面积。进一步根据需要汇总到管理区域、批次、年度、用途、实施阶段、实施状态等。

四、天津市与其他各地现行做法对比

天津市批而未建土地核查工作为天津市土地管理工作带来一定成效的同时，由于开展时间较短，没有明确的实施办法和较详细的参考规范，核查工作中还存在着一些需要改善的地方。通过与其他各地典型经验做法的对比，查找不足点，优化工作方案。

（一）认定标准方面

认定标准是当前核查工作面临的一大困境，直接决定了批而未建土地核查结果的准确性、权威性以及核查工作的可操作性和便捷性。

在认定标准方面，广西的认定标准划分最全面，分为了批而未征、征而未供、供而未用3个层面。其中：批而未征土地即经国务院、自治区人民政府批准征收的建设用地，至今未实施征地的土地；征而未供土地即经国务院、自治区人民政府、市人民政府批准的建设用地已实施完征地（含国有土地），但至今未供地的土地；供而未用（含闲置土地）即未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发的土地（包括超过动工期限未满1年未动工的土地；超过动工期限满1年未满2年未动工的土地；超过动工期限满2年未动工的土地；已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或已投资额占总投资额不足1/4，中止开发建设满1年的国有建设用地）。

（二）分类方法方面

造成批而未建的成因复杂，既有用地企业方面的客观因素，也有政府方面的主观原因，还有服务不到位、供地手续办理不及时等问题，各类原因由多部门多层级掌握，分类难度较大。

浙江省的分类方法与天津市按时实施状态划分的思路基本一致，分为已用未供、正常待供、政府储备、暂难供应和无法供应5种，在此基础上按照企业原因和政府原因汇总，分类方法之间关联性较强，比较合理可行。

相比之下，杭州市在区分政府原因和企业愿意的基础上按照调整建设项目、做地主体和盘活用地指标的，加大力度推进征地拆迁的，完善手续的，边角地需核销等详细原因进行分类，一方面由于原因难以掌握，另一方面由于分类覆盖面不全，操作难度相对较大。

（三）核查范围方面

空间和时间范围的界定是批而未建土地核查工作中的另一个难点。由于一些项目用地存在管理上的特殊性，如尚在开工准备期内、属于界外处理用地、军事设施、农业项目等特殊用地等，在范围界定上存在一定难度；此外，天津市批而未建土地核查工作以自2006年审批的建设用地为核查基础，随着时间的推移，批地数量逐渐增加，需要核查的地块逐年累计，核查工作量逐年增大。此外，天津市核查工作中根据实际工作经验将开工准备期定为基础设施项目3个月，工业项目4个月，房地产项目1年，在实际工作开展过程中异议颇多，开工准备期的确定需要进一步深入研究。

通过对福建、山东、浙江等省份典型经验做法的研究，批后核查工作的核查范围一般是一定年限内经国务院和省级政府批准的全部批次用地和单独选址用地。天津市根据核查工作实际，将批地数据中存在用地管理上特殊情况，如：尚在开工准备期内、属于界外处理用地、军事设施、农业项目、由于国家政策限制暂停施工的建设项目、由于高压线过境等情况实际不存在建设的可能性等的项目地块剔除，不仅能够更容易地开展核查工作，而且对天津市建设用地批后监管工作具有更好的指导意义。但是，具体哪些特殊项目用地可以剔除仍待商榷。

（四）核查单元方面

目前天津市批而未建土地核查工作以地块为单元进行核查和汇总，但由于部分地块较为细碎等原因影响了判读的精度。若以项目为单位进行核查，又有一个项目中存在两个或两个以上批次用地的问题等不易判定是否建设的问题，因此科学选择核查单元也是实际核查工作的难点。

综合福建、广西、浙江、山东等各地经验做法，核查单元一般有图斑、项目、批次、宗地四类，以不同核查单元来进行核查的不同工作方式各有优缺点：

以图斑作为核查单元来看，图斑地块是最小的数据单元，核查工作实际操作上以及数据统计上较方便，但部分图斑相对细碎容易影响判读的精度。

项目是最小的用地管理单元，以项目为单位进行核查便于查阅批供地文件和项目批后监管工作，但是，若以项目为单位进行核查，一个项目中存在两个或两个以上批次用地、各批次开工时间不同的问题，以及一个项目存在两个或两个以上图斑地块、各地块建设率不同的问题等，给项目的认定带来一定难度。

宗地是权属管理的最小单元，以宗地为单位进行核查有利于核查结果的整改落实，但由于批供地不以宗地为单位，且宗地是确定了土地使用权人之后才有的概念，因此，以宗地为单位进行核查难度大、应用性不强。

批次是最小的批地单元，以批次为单位进行核查，便于核销批文等批供地工作的开展，但由于批次数据的数据量较大，核查存在的问题和矛盾也相对会比较多，因此，批次只能作为高层级的核查单位来使用，作为核查单元层面来说不合适。

（五）判别手段方面

由于卫片的人为判别差别相对较大，且卫片制作时间的滞后性导致人为判别的建设状况与实地踏勘得到的建设状况存在差异，给实际核查工作带来较大困难；同时，实地踏勘工作量大，实地踏勘人工定位存在的误差以及目测距离的限制问题会给判别结果带来一定影响，影响了判别精度。

综合各地土地核查判别手段，一般有以下三种：一是利用软件平台，通过对基础地理数据的内业判读判别批而未建情况，如福建、浙江；二是利用土地审批、征地、供地等批文和台账，进行内业核查判别批而未建情况，如河南、新疆；三是软件平台和批文、台账等文件相结合，进行内业核查情况的判别，如天津。以上三种内业方法往往伴辅以外业踏勘进行验证。

无论是利用软件平台进行核查，还是利用批文和台账进行核查，亦或是软件平台和批文、台账相结合进行核查，核查结果均为内业判读结果，与实际项目建设情况仍有一定的差距，因此，实地踏勘是必不可少的一项工作。但实地踏勘工作量大，同时实地踏勘中项目地块人工定位存在的误差以及目测距离的限制问题会给判别结果带来一定影响。如何更好地应用3S技术，引进更加先进的现场踏勘技术，是做好现场踏勘工作的难点。

（六）汇总模式方面

在汇总模式上，天津市采用将建设率大于30%的审批地块、建设率小于等于30%大于0的审批地块和建设率等于0的审批地块，分别按照已建、低效利用、批而未建三种类型，以批地图斑的图形面积为基础，汇总得到各类的总面积。进一步根据需要汇总到管理区域、批次、年度、用途、实施阶段、实施状态等；福建省采用批次数、项目数、宗地数、批准用地面积分别汇总；山东省采取批准面积、批而未用土地面积汇总；浙江省采取逐宗地分类统计面积、占比；对比其他地区核查工作的汇总模式，一般都是将分类后的项目地块按照已建面积进行项目、批次、时间等的汇总。就天津市批而未建土地核查工作来说，普遍存在的两种思路是按照地块面积乘以建设率得到的未建面积汇总和分不同建设率将项目地块的总面积进行汇总。从统计学的角度上看，按照未建面积进行汇总，能够反映区域审批土地的整体利用情况，但汇总结果往往由于核查精度等的问题，造成较大的数据偏差，尤其是当项目地块规划建设率不足100%时，容易形成较大的偏差；分不同建设率将项目地块的总面积进行汇总，一方面汇总统计起来比较方便，另一方面比按照未建面积汇总在误差的形成上相对较少，但核查结果在反映区域批后用地情况的宏观性上相对较差。

五、批而未建工作方法优化方案

通过与其他各地区先进工作经验对比参考，结合天津市批而未建土地核查工作的实际需要分析，以下几个方面工作可以进一步完善和优化：

在认定标准上，确定最终认定标准可以为：将截止到卫片拍摄时点，超过一年未供地或者供地后超过一年未动工建设的土地认定为批而未建（其中，超过一年未供地但已经开发建设的除外）。建设用地使用合同、划拨决定书或者出让合同等审批材料明确规定供地时间，开工时间的，以合同为主。

在分类方法上，为使天津市批而未建土地核查工作分类方法更加切实可行，各分类方法之间关联性更高，可从实施阶段、形成原因、实施状态方面进行详细分类分析。

在核查单元上，可采用批次、项目、图斑三级分类的模式进行核查，将图斑确定为最小的核查单元，辅以项目核查单位和批次核查单位进行验证。

在汇总模式上，可采用分类分级的标准值法按照已建面积比例将地块进行分类汇总。首先，按照不同的已建面积比例将地块分类统计；其次，明确各项目地块的批地年份以及项目竣工的合理年份，进而根据批地时间到核查时点的时间长度占批地时间到法定竣工时点时间长度的比例，确定核查时点建设率理想值；最后，计算标准化的批而未建比例，按照该比例将地块分类统计汇总，并进一步汇总到项目、批次、年度、区域等。

六、批而未建工作建议

（一）建立批而未建土地核查台账

核查台账是落实批而未建土地整改工作的基础，是核查工作的重要成果，能够为下一次批而未建土地核查工作的开展提供基础数据。按区县、批次、用途、批而未建形成原因依次分类建立核查台账，不仅能够使核查工作更加条理化、明细化，同时也能为核查成果的核实以及下一届核查工作的开展提供基础。

（二）建立完善的批后监管机制

核查工作只能发现已经形成的批而未建土地，为整改批后用地现状提供依据，要从根本上解决批而未建的存在，需要建立完善的批后监管制度，减少土地批而未建的发生。例如供地时明确开竣工时间，根据建设用地供应动态监管系统的监测信息，加强出让合同的监管工作，建立建设项目信息公示制度、项目履约行为预警制度、建设项目现场巡查制度、建设项目开竣工管理制度、建设用地供应和开发利用情况通报制等批后监管制度，形成完善的批后监管机制。

李求军/责任编辑