试论严格规划执法有效减少雾霾

王达

作为研究征收拆迁法律问题的学者，多年来，针对建筑行业的顽疾“违法建设”，作者屡屡撰文就规划执法主体和程序进行辨析，呼吁城乡规划和土地资源管理部门依法合规、尽职履责、不回避矛盾，呼吁审判机关和公安机关勇于作为、敢于担当、做好司法保障。作者认为某种意义上说，在执法司法环境中，“违法建设”就像弥散在建筑空间领域的“雾霾”，我们知道它的成因和危害，甚至也或多或少知道防范或减少的途径，但一直以来，治理的效果却非常不理想。本文针对困扰和伤害我们的真实的“雾霾”寻求消解之道，试图从法律工作者的角度，探讨严格规划执法治理“违法建设”与有效预防和减少“雾霾”这种大气污染物的关系。

一、违法建设是雾霾产生的重要原因之一

雾霾，是雾和霾的组合词。主要来源是汽车尾气、取暖及工业生产排放的废气（如建材生产窑炉燃烧）、建筑工地和道路交通产生的扬尘、可生长颗粒（微生物附着转化）、家庭装修中产生的粉尘等。不难看出，雾霾与建筑业关联紧密。尤其是近些年由于城镇化进程加快，建筑能耗也急剧上升。据住建部的统计数据显示，在全球范围内，有超过40%的能源消耗和21%的温室气体排放来源于建筑业。我国每年的新建建筑达20亿平方米，这其中99%的建筑都属于高能耗建筑。更有甚者，违法建筑的肆意盛行消耗了大量的建筑材料，这些建筑材料劳而无功，从源头上人为地加剧雾霾的产生。

作者十分赞赏科技工作者们的努力。但是，我看到了问题的另一个方面。合法建筑要从设计、选材、施工等进行产业优化和管理优化以降耗降霾，而那些违法建设怎么办？谁来进行绿色设计、绿色选材、绿色施工、全程科学管理？不要忽视全国各地这些有普遍代表性的数量庞大的“违法建设”的影响力和破坏力，它们几乎与城市发展进程相伴而生很多年。屡见不鲜的例子是，在政府进行旧城改造、城中村改造、旧厂房改造等棚户区改造的规划明确后，违法建设会如雨后春笋般膨胀和壮大，如“雾霾”般迅速弥散在城市的各个空间，左右着政府城市改造的进度和效果，甚至引发一系列社会矛盾。

因为工作关系，近年来，我与团队其他同仁走访了山东、河南、河北、山西、内蒙等地很多征收拆迁现场，不断重复看到触目惊心的现状：城中村、棚户区内各色建筑物高低参差不齐、呈无序分布，排水、排污、消防、人防等基础设施先天不足，普遍存在违法占地、违反规划的问题，普遍存在出租或者经营的高收益。建筑密度高达70%甚至90%，“握手楼”、“贴面楼”、“一线天”现象十分常见。比如，在郑州市金水区部分村庄，违章搭建的已经不再仅仅是简易楼房，甚至是十余层高的带电梯违法建筑物！又如山东、吉林、内蒙一些征收拆迁区域内，风闻政府要征收拆迁，当地村（居）民突击抢建成风。比较极端的例子是一些违法建设的六层小楼崭新矗立，没有楼梯、没有窗户，明显是为拆迁补偿而抢建，是企图借违法建设索取巨额补偿款。业主和施工人员连房屋基本居住功能条件都不考虑了，更不会选择绿色材料、进行绿色设计和科学施工了。

二、明确规划执法主体

针对这种猖狂的违建现象，有处罚权的执法主体究竟履职到位了吗？根据《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……限期拆除……”；《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”显然，违法建设的执法主体为县、市城乡规划局或者乡（镇）人民政府。上述执法主体依法作出责令限期拆除的决定后，违法行为人逾期不拆除的，经催告后由违法建筑所在乡、镇或者县级以上人民政府强制拆除，政府在做好强制执行预案的前提下，组织公安、规划、国土、行政执法、公证等部门强制拆除。

现实中，违法建设大量存在而有关部门不作为往往发生在设区的市，尤其是撤销乡镇成立办事处的情形下。在2008年1月1日《城乡规划法》实施之前，属于《村庄集镇规划管理条例》管理区域，规划执法权在乡镇人民政府，随后，乡镇撤销之后，接替其开展工作的街道办事处在法律上作为政府的派出机构，并非独立法人单位，既没有法律规定，也没有法律授权其行使违法建设执法权。市规划局利用法律冲突与新旧法衔接不清的状态，推诿、打太极等不作为现象十分严重。应当说，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）明确规定，规划执法权的转移须经省级人民政府批准，地方规划部门或者人民政府随意将规划执法权的职权法定原则调整为属地化原则，使得规划执法权的混乱状态更加扑朔迷离。而区政府能够协调的本区所属的规划部门同样不具有法人资格，如此，只有设区的市的有关规划部门依法享有对违法建设的执法权。但根据现行属地化原则的基层管理体制，区政府对设区的市的有关规划部门没有调动权，必须经由市政府予以协调指挥，这就使得一个简单的违法建设执法案件只有上升到市委市政府过问才能启动，而设区的市往往又辖区大、覆盖面广、工作量多，不可能随时对全市的有关违法建设进行及时查处，这样，管理体制上混乱不堪。而“属地管辖”的规定使得这些规划部门工作积极性不高，推诿下级部门诸如区政府、办事处的并不少见。于是乎，背负着“属地管辖”义务的想管又必须管的区政府、区规划分局、办事处等没有法定职权，职权法定的市规划又高高在上、事不关己。同时，规划执法部门的执法力量与现实中存在的大量违法建设不匹配，造成这些部门有一定畏难情绪，尤其是拆除违法建设极易引发冲突事件、存在信访问责风险等，种种原因交织，就造成了当前违法建设泛滥的局面。

泛滥的违法建设在建成之前消耗了大量不达标建筑材料，大量的违法建设随即又将被依法拆除形成“建筑垃圾”被废弃，绝大多数不具备回收处理的条件，这无疑是给脆弱的生态环境带来“多次污染”。作者关注到，一些科技工作者利用“生命周期方法”，通过清单建模及计算，分析了水泥、钢材等12种建材产品生产的生命周期能耗与大气污染物排放。清单分析包括能源上游阶段、运输阶段和建材生产阶段，同时考虑了直接能耗、直接污染物排放以及间接能耗、间接污染物排放，并使用“迭代”法对能源上游阶段进行清单分析。至于建材生产在原料采集时对矿山的开采、剥离、精选所造成的资源浪费目前无法有精确的统计，就是说不包含这部分的能耗。而这些研究还是建立在建筑物“正常生命周期”的基础上，对于本就不该出生的“违法建设”，由于公共安全性能无法保障，必须及早拆除以免造成更大危险和损失。可以说，其“生命周期”必然大大缩短，可回收率极低，整个过程建筑材料能耗呈几何增大是毫无疑问的。再考虑到拆除违法建设的施工行为本身也会造成大量粉尘污染，制造更多雾霾，即便使用“湿法拆违”，降低了雾霾粉尘的浓度，但说违法建设的建成及拆除将会造成正常施工建设的多倍量的“雾霾”也毫不为过。

所以，作者认为，对违法建设没能及早发现、防控，导致其在很多城市泛滥成灾，随后又浪费更多的社会资源进行清理，这种状况不能再持续下去了！2014年2月，***总书记在北京考察时指出：应对雾霾污染、改善空气质量的首要任务是控制PM2.5，要从压减燃煤、严格控车、调整产业、强化管理、联防联控、依法治理等方面采取重大举措，聚焦重点领域，严格指标考核，加强环境执法监管，认真进行责任追究。

三、对规划执法部门履行职责的司法监督

讲到“依法治理”，作者认为破解治理违法建设的困局仍然有很多办法。从法律关系上来讲，对于有关执法主体的不作为，有两个可能的法律途径促其依法行政：其一，以村委会（或村民小组）名义向城乡规划局举报特定违法建设主体，其一定期限内不履行查处职责的，以村委会（或村民小组）为原告，以市城乡规划局为被告，以违法行为人为第三人，向人民法院提起行政诉讼；其二，村委会（村民）还可以向所在地检察机关举报规划执法有关执法人员渎职。

对于突击抢建违法建筑的，根据《城乡规划法》规定，规划执法部门可以向违法行为人送达《停止施工通知书》，不停止施工的，以人民政府名义对施工现场进行查封，查封后仍然继续施工的，根据《治安管理处罚法》第五十条规定，以妨碍公务为由对违法行为人进行治安处罚。然而，2011年3月3日，公安部下发了《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》，严禁公安民警参与“征地拆迁”等非警务活动。这是很不负责任的做法。职权法定是法治的原则之一，公安机关的职权来源于《人民警察法》、《治安管理处罚法》、《刑事诉讼法》等法律规定，不因为一个通知、一份文件就改变了公安机关的职权。因此公安机关不作为是非常错误的。

总之，严格规划执法、治理违法建设不仅是法律赋予有关部门的法定职权，更能为消减“雾霾”、造福社会发挥实质的功能，是一件利国利民的好事，也是义不容辞的要事。从定位党委政府行政机关与司法机关的关系出发，对于违法建设，在党委的坚强领导下，负有法定职权的城乡规划部门敢于作为、依法行政，各职能部门履行职责、积极配合、通力协作，不仅能尽快拆除违法建设，还让其心服口服。即便其提起复议或诉讼，政府也不会败诉，更不会有行政赔偿。在舆情应对时，政府也应主动、及时、适度披露违法建设对社会的危害。做好上述工作，相信一定能赢得广大群众的理解与支持，为营造风清气正的法治环境和生态环境做出宝贵的贡献。

注：作者为法学博士，在最高人民法院从事行政审判工作十多年，对征收拆迁、房屋登记等房地产法律问题具有深入研究，发表论文一百余篇、出版专著多部，担任多所高校教授或者研究员，为政府提供依法征收拆迁法律服务以促进棚户区改造、城中村改造，取得良好的效果。作者电话：13380083168（粤），13701178064（京）；邮箱：1572943101@qq.com。

王春敏/责任编辑