新形势下住房公积金制度亟待完善

方志

为提高住房公积金缴存职工住房消费能力，支持缴存职工购买首套和改善型自住住房，2014年10月9日，住房和城乡建设部、财政部、人民银行联合印发《关于发展住房公积金个人住房贷款业务的通知》（下称《通知》）。该《通知》在放松贷款条件，推进异地使用，统筹使用资金，降低中间费用等方面做出了新的规定，被称为住房公积金“新政”。 “新政”实施以来，各地反响强烈。为深入了解“新政”的运行情况及需要解决的问题，更是为了进一步探讨公开规范住房公积金制度发展，我们到河北省部分城市进行调研。石家庄住房公积金管理中心（下称石家庄中心）是此次调研的第一站。在这里，我们不仅看到了石家庄中心规范统一的管理，热情周到的服务，而且感受到他们对于住房公积金事业的热爱和责任。

一、调研概况

石家庄市于1992年开始建立住房公积金制度。近年来，石家庄中心在市委、市政府的正确领导下，紧紧围绕全市工作大局，认真贯彻落实管委会决策，抓归集促扩面、抓贷款保安全，公积金低息贷款的杠杆作用日趋凸显，社会效益显著提升，越来越多的群众通过住房公积金改善了居住条件，有力促进了石家庄市房地产市场平稳健康发展。2012年，被评为全国住房城乡建设系统先进集体。连续5年被河北省住建厅、财政厅评为全省住房公积金管理优秀单位，多次获得省、市文明单位和市普法工作先进单位称号。截至2014年12月底，全市累计归集住房公积金327.66亿元、累计提取131.99亿元、累计发放公积金个人贷款221.99亿元，主要业务指标连续3年保持全省首位。

石家庄中心于2003年8月正式成立，是直属石家庄市政府的不以营利为目的的正县级事业单位，主要负责全市住房公积金的归集、提取及住房贷款的审批、发放、回收等工作。该中心内设办公室、监察室、人事教育科、资金归集科、信贷科、会计科、稽核审计科、网络管理科、政策法规科、个贷中心、核算中心、客服中心、执法大队等13个部门，下辖22个县（市）区管理部，中心领导班子8人，人员编制155名。

近年来，石家庄中心坚持把资金安全放在首位，坚持以便民惠民为宗旨，为石家庄的经济发展、人民安居做出了贡献。

（一）坚持把资金安全放在首位，确保公积金规范高效运行

一是政策执行不走样。严格执行国家、省、市住房公积金相关规定，每年定期召开管委会，管委会集体决策住房公积金重要事项。会后，中心严格执行管委会决策，切实抓好管委会议定事项的贯彻落实。二是创新机制防风险。中心实行管运分离模式，将内设机构分为管理层和经办层，管理层主要是负责政策研究制定、业务指导、资金内部稽核等工作。经办层主要负责具体业务操作等工作。实行新管理模式后，中心决策、运作、监督相分离，重心下沉，能有效避免前后台混岗作业造成的业务交叉。在此基础上，中心扎实开展了标准化建设工作，制定出台了多项工作制度和具体工作标准，做到了每项工作有规可依、每笔业务有章可循，以制度化促进了业务的规范化。三是升级系统筑防线。2012年，全省统一业务系统在石家庄市率先上线运行，在新系统的技术支撑下，中心实现了资金全方位防控、资金实时结算和贷款自主核算，资金管理更加安全高效。四是加强自查促规范。不断加大内部审计力度，定期对中心主要业务、重点岗位、关键环节进行稽核，及时发现问题，及时进行整改，以内审促规范防风险。五是阳光操作保安全。建立信息公开制度，定期在报纸、网站公布全市住房公积金管理相关信息，增加工作透明度，每年聘请会计师事务所对中心所有账目进行第三方审计，主动接受社会各界的监督。

（二）坚持围绕全市工作大局，为石家庄市经济发展添份量、做贡献

一是杠杆效应日趋明显。中心积极开拓贷款市场，住房公积金个贷率85%，贷款量长期居石家庄市各金融机构首位。近4年来，中心通过提取住房公积金、发放住房公积金贷款，直接投入石家庄市房地产市场227.47亿元，带动房地产消费近500亿元，促进了该市房地产市场平稳健康发展。二是增值收益大幅提升。中心深入研究市场形势，科学配置资金，不断提高收益水平。近4年来，中心共实现增值收益11.08亿元，是前19年（1992—2010年）总和的3.18倍。住房公积金增值收益扣除贷款风险准备金和管理费用后，余额全部上缴财政，用于石家庄市保障性住房建设。三是项目贷款进展顺利。2012年，中心通过积极争取，将石家庄市列入了全国住房公积金贷款支持保障性住房建设试点城市。现已为市本级“和华家园”等7个项目发放项目贷款8.2亿元，为石家庄市保障性住房建设提供了资金支持。

（三）坚持以便民惠民为宗旨，努力为缴存职工办实事、办好事

一是提比例。各县（市）缴存比例从2010年的不足各5%，提高到目前全部达到单位12%、个人10%，实现了全市统一缴存比例，使县（市）职工得到了更多的实惠。二是降门槛。中心积极关注社情民意，科学制定惠民政策，逐步放宽提取范围、降低贷款条件、增加贷款方式，住房公积金化作涓涓细流，帮助中低收入家庭改善了居住条件。三是简流程。中心不断优化业务流程，压缩审批时间，提取公积金手续齐全的，随到随办，立等可取。公积金贷款完成抵押登记后，3个工作日内办结放款手续。四是优服务。成立5个市区管理部，方便群众就近办理业务。建立综合办事大厅，与业务承办银行、开发商、房产中介等机构联合办公，初步实现了住房公积金“一门式服务、一次性办结”。

二、创新实践

（一）健全服务制度

坚持把制度建设作为中心服务工作的重点，用制度约束服务行为，提升服务水平。一是完善业务政策。制定出台了《石家庄住房公积金归集、提取管理实施细则》、《石家庄住房公积金个人住房贷款管理办法》、《关于进一步加强住房公积金贷款工作的通知》，进一步完善了《石家庄市住房公积金缴存、支取业务操作规程》和《石家庄市住房公积金贷款业务操作规程》，规范了业务行为。二是规范服务办理。按照建设部《住房公积金服务指引》的要求，制定出台了《石家庄住房公积金服务指南》和《工作人员业务行为规范》，对住房公积金各项业务的办理条件、办理程序、办理时限等进一步加以明确，全面推行服务承诺、首问负责、一次告知、限时办结等19项服务制度，努力让办事群众不受冷落、不跑冤枉路。三是建立协办机制。建立了“零障碍”服务全程协办机制，在业务窗口设立协办员，发放“连心卡”，积极帮助群众办理业务。四是推行信息公开。制作发行了《住房公积金明白纸》等宣传资料，积极利用报纸、电视、广播、网络等多种形式，公布住房公积金业务流程、服务标准和办理时限，主动接受社会和群众的监督。

（二）优化业务流程

作为全省建设系统试点单位，石家庄中心扎实开展了ISO9000标准化建设工作，内部管理进一步规范，业务流程进一步优化。一是压缩审批时间、审批程序。精简前置条件5项，减少业务表格13张，提取公积金手续齐全的，随到随办，立等可取。二是合理设置服务网点。中心设立了22个县（市）区管理部，方便群众就近办理业务。三是升级住房公积金付款方式。公积金提取，由支票付款升级为网银付款，减少提取的中间环节。职工本人领取到现金的时间，可由以前的平均3天，缩短为1天。增加公积金缴存方式，在所有营业网点安装pose机，实现银行卡缴存，方便办事群众。四是积极开展预约和上门服务。成立青年文明号服务队，对住房公积金业务集中、办理批次多的服务项目，主动开展预约上门服务，先后为炼油厂、公交公司、华药股份、煤矿机械厂等单位近万名职工集中办理了公积金提取、贷款审批手续，多次受到办事群众和缴存单位的好评。

（三）改进服务方式

为进一步提高服务质量，中心不断加强信息化建设，优化服务环境，创新服务方式。一是改善服务环境。中心办事大厅低柜台服务，敞开式办公，配备了自助查询终端、叫号机、休息椅、饮水机等服务设施，努力为办事群众营造宾至如归的办事环境。二是加强中心门户网站建设。及时更新网站内容，积极开展了网上政策咨询、个人查询和投诉举报等业务。网站访问量在市直各单位门户网站中排名靠前。三是开通12329服务热线。成立了客服中心，8名客服人员、32条客服线路，专门负责热线的答复工作。研发了住房公积金客服系统，实现了计算机智能排队、智能分配坐席、自助语音服务等功能，8小时人工坐席接通率达到80%以上，办事群众可24小时查询本人住房公积金基本信息和石家庄市相关政策，进一步畅通了咨询、查询渠道。四是发行住房公积金联名卡。中心与中、工、建等3家商业银行合作，发行了住房公积金联名卡，为缴存职工提供了缴存凭证，以后将逐步实现公积金提取直接划转职工联名卡账户。目前，石家庄中心已实现网上营业大厅、12329服务热线、手机微信平台、网点服务四位一体的服务体系。

（四）提升服务能力

在住房公积金服务工作中，石家庄中心坚持把人作为最关键的因素，采取多种措施，加强中心干部队伍建设，提高干部职工综合素质。一是合理配置服务人员。中心制定了《人事管理办法》，将工作重心、收入待遇向一线服务职工倾斜，将中心业务能力强、作风素质好的人员安排到前台工作，确保服务质量。二是加强业务培训。定期对窗口服务人员进行服务礼仪、语音规范、业务技能等多方面的培训，增强服务意识，规范服务行为。建立传帮带机制，中心每名业务科长、副高职称以上人员每年带一名年轻职工，一对一言传身教，帮助年轻干部快速成长。三是建立服务激励机制。建立银行考核制度，每年对业务承办银行服务质量进行考核，考核结果与委托手续费挂钩，有效提升了承办银行服务水平。坚持将服务工作纳入精神文明创建活动，积极开展了“创文明行业、建文明单位、争文明窗口、做文明员工”主题创建活动，定期评选优秀科室、服务标兵，努力发挥先进典型的示范带动作用，在全中心营造了人人争先、事事一流的浓厚氛围。四是强化服务监督和责任追究机制。聘请社会监督员，定期对中心服务情况进行明察暗访。在各办事窗口，设立了电子评价器和意见箱，方便群众监督。严格投诉管理，对中心工作人员的服务投诉，逐笔登记并及时进行反馈。成立住房公积金执法大队，及时妥善处理群众反映单位违反《住房公积金管理条例》的行为，维护职工合法权益。

（五）推进个贷业务

建设部、财政部、中国人民银行《通知》下发后，石家庄中心认真学习文件精神，制定贯彻落实意见。一是降低贷款门槛。职工连续足额缴存住房公积金，由1年调整为6个月，即可申请住房公积金个人住房贷款。二是开展组合贷款业务。近年来，石家庄市住房公积金个贷率一直在85%上下浮动，且作为项目贷款试点城市，已为7个保障性住房项目发放了项目贷款8.2亿元。为保持资金的合理流动性，已与商业银行签订了合作协议，开展组合贷款业务。三是推进异地贷款业务。目前，石家庄市异地缴存住房公积金时间可并入当地缴存时间计算，在省内开展了异地贷款业务。下一步，准备在全国范围内，实现住房公积金缴存异地互认。四是统筹使用资金情况。省直资金中心没有和石家庄中心统一制度、统一决策、统一管理、统一核算，不能使用省直资金中心的住房公积金。

三、问题及建议

住房公积金制度自建立以来，在我国经济社会生活中发挥了重要作用。其历史贡献体现在以下方面：一是住房公积金制度的建立，提高了职工家庭的购房能力，构筑了实现住房商品化的途径；二是住房公积金制度促进了住房新制度的建立，为市场经济体制的不断完善做出了贡献；三是住房公积金制度为完善我国住房保障体系发挥了重要作用。在肯定住房公积金制度巨大历史贡献的同时，我们也必须正确认识在新形势下，由于经济社会的发展变化以及制度运行中存在的一些问题，必须对住房公积金制度进行改革创新，才能适应经济社会发展的需要，使其继续担当起我国住房保障体系主力军的重任。

在调研中，河北省住建厅住房公积金监管办和石家庄住房公积金管理中心的负责同志就住房公积金制度的未来发展及制度运行中存在的一些问题进行了探讨，并从以下几个方面提出了建议和设想。

（一）存在的问题

1.管委会职能不能有效履行

根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金管理委员会，应作为住房公积金管理的决策机构，发挥决策、监督的作用。其成员的组成应包括，人民政府负责人，建设、财政、人民银行等有关部门负责人以及有关专家占1/3，工会代表和职工代表占1/3，单位代表占1/3。从目前来看，很多地方的住房公积金管委会形同虚设，不能很好地履行职能。

由于《住房公积金管理条例》赋予了住房公积金管理委员会决策监督的职能，因此要求其具有权威性、民主性和广泛的代表性，所作出的决策必须具有科学性和可操作性，既能够代表政府实行宏观管理的意图，又能够体现职工群众的意见。这就要求住房公积金管理委员会的成员组成要有广泛性。广泛性的好处是能够更为全面地反映各个部门、各个层次的意见。其弊端也非常明显，那就是组织起来有难度，有些地方的管委会会议都不能按期召开，所谓的决策监督也只是流于形式，没有真正起到应有的作用。

2.没有统一规范的管理制度

从全国范围来看，住房公积金制度自建立以来，在“属地管理”原则下，各地住房公积金管理模式和具体政策都不一致，造成各城市之间的业务操作和管理制度不统一。即使是同一城市，不同商业银行的业务操作模式也不尽相同，同一家商业银行在不同地区的操作模式也不相同。这种各自为战的管理模式，不仅给缴存者、贷款者、管理者、监督者都造成了不同程度的不便利，也潜藏着巨大的风险，近年来住房公积金大案要案频发，在一定程度上和管理的不规范有很大关系。

上述问题的存在，最本质的原因在于住房公积金没有形成全国统一的管理制度、操作规范和管理软件。不统一、不规范，就造成了各地在住房公积金管理中不断去尝试、去调整，势必会出现朝令夕改、事倍功半的现象，甚至给不法者留下了政策漏洞。

3.扩面难度大

按照《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。从这一定义可以看出，上述单位都在住房公积金的缴存范围之内。而实际的情况是，由于住房公积金并不像社保、医保等必须强制缴存，非公企业或效益不好的企业可以找出各种理由不缴住房公积金。因此，住房公积金在扩面中就面临很大的困难。

如何扩大住房公积金的覆盖面，是各地住房公积金管理中心共同面临的难题。虽然《住房公积金管理条例》“罚则”中规定了对不缴、少缴住房公积金的单位限期办理、罚款、法院强制执行等，但在具体执行中由于缺乏强制力，导致执法效果差强人意。特别是出于招商引资的需要，一些地方政府对引进企业有一定的政策倾斜，一般不会支持住房公积金执法行为。作为旨在惠及最广大人群的住房公积金制度，如何最大程度地扩大政策的覆盖面，是这一制度得以长期发展的根基所在。因此，住房公积金制度设计上的不明确，给扩面造成了很大的困难，需要在今后的政策调整中进行完善。

4.利益结构失衡

住房公积金招致诟病的原因，很大程度上是由于现行住房公积金制度存在一定的利益结构失衡。这种失衡体现为受益者和受损者的差距较大。在调研中，大家普遍认为，住房公积金制度的主要受益者是商业银行、地方政府、收入较高的企业职工、使用住房公积金贷款的缴存职工。而这项制度的受损者主要是未缴存及缴存数额低的职工、未使用住房公积金贷款的职工、因不需要购房而不能提取住房公积金的职工。

当前，社会上对住房公积金的批判、质疑，乃至于取消的呼声，主要的症结就在于利益结构的失衡。自古以来，不患寡而患不均。住房公积金作为住房分配的货币形式，是一种带有福利性质的住房储金。但由于收入差距而造成的住房公积金缴存数额的差异，客观上使收入高的人得到了更多的福利。同是住房公积金的缴存者，使用住房公积金贷款的人比不使用的要占有更大的福利。如何科学分析住房公积金在缴存和使用中的差异，并通过具体的措施平衡这种利益差异，是今后住房公积金政策设计的一个重要方面。

5.资金流动性趋紧

住房公积金属地化管理，带来的最大问题就是资金流动性不足。从全国来看，有些城市流动资金严重不足，而有些城市沉淀资金过多，这种地区间的差距导致资金使用率相差悬殊。经济发达的城市或地区住房公积金的使用率高，大多都在80%以上。与此同时，这些城市就会存在资金趋紧的状况。如果能够实现住房公积金的全国统筹，就能解决这种地区差异导致的流动性不足的问题，使住房公积金的使用更加灵活高效。

（二）相关建议

1.建立全国统一的管理体系

最近推出的住房公积金“新政”最为突出的是异地互认。在目前住房公积金没有实现全国统一管理的状况下，异地贷款存在一定的政策风险。未来，应制定全国统一的机构设置标准、管理制度、操作规范和管理软件。在这一基础上，可以建立省一级的住房公积金监督管理局，主要负责全省住房公积金行业的管理、监督、考核等职能，在人事任免、人员调动、资金调配上发挥监管作用。省级住房公积金监督管理局与城市管理中心主要是业务指导、监督考核的关系，实现省内的垂直管理。并且，建议将省直中心纳入全省统筹的管理体系中。这将有利于管理的标准化、体系化，资金、人员上的统一调度，有利于实现全国住房公积金“一盘棋”。

2.制定差异化政策

由于地区间存在较大的差异，建议制定差异化的住房公积金缴存、贷款、提取政策，并允许地方结合当地情况，享有一定的裁量权。（1）缴存比例：根据工资收入的多少设置不同的缴存比例，原则是收入低的比例高，收入高的比例低。这样，就可以适度缩小住房公积金缴存额的差距。（2）贷款额度：可综合考虑年龄、职业、学历等因素设置不同的贷款额度，更好地体现住房公积金的互助性。（3）提取补偿：对于没有使用住房公积金的缴存者在退休提取时给予结息优惠，适当补偿其因没有使用住房公积金而带来的损失。可放宽提取范围，物业费支出等与住房有关的可以使用住房公积金。但对于恶意骗贷骗提住房公积金的要制定严格的制度和惩罚措施，没有还清贷款前不能支取等。同时，放贷、支取之间要有科学测算的比例，保证住房公积金的良性运转。

3.明确增值收益的所有权归属

住房公积金增值收益所有权的归属一直以来是争议的焦点。如果承认住房公积金归职工个人所有，那么增值收益理所当然归缴存人所有。但作为政策性住房储金的特殊性质，又决定了住房公积金的所有权应该是一种受到限制的所有权。在调研中，有人提出住房公积金个人缴存部分产生的增值收益应归缴存职工个人所有，单位缴存部分产生的增值收益应归社会所有。在具体使用上，可以按如下方式设计：一是适当提高职工住房公积金存款利率（按零存整取利率）；二是住房公积金中心建设或购买自有产权的保障性住房，分配给中低收入家庭，首先保障缴存职工中符合条件者。

4.加快完善制度及顶层设计

归结到一点，住房公积金制度经过20多年的发展，已经完成了阶段性的历史使命，有力地支持了群众住房条件的改善，使住房商品化得以顺利推进。在新形势下，住房公积金制度应肩负起新的责任，在我国住房保障体系的建立中发挥重要作用。为此，应从国家层面制定法律法规，明确住房公积金制度的定位及宗旨，加快进行顶层设计。有法律规范和发展方向，各地在具体执行中就会有章可循，有法可依，住房公积金的各项工作才能顺利推进。未来，在新型城镇化、棚户区和城中村改造中都会产生大量的住房需求，而满足这部分人群的需求也需要住房公积金制度的大力支持。因此，在新形势下，住房公积金制度需要在改革创新中不断发展完善。