住宅建设用地有偿续期问题探讨

蔡卫华

一、住宅建设用地续期问题应当通过全国人大出台《物权法》解释或者修改相关的法律予以解决

1988年《宪法》修改之后，我国开始正式实行国有土地有偿有期限使用制度，其中居住用地最高出让年限为70年。目前出现了出让年限已经届满或即将届满的情况，如何续期的问题被提上日程，并逐渐引起社会的广泛关注。

2007年颁布实施的《物权法》明确住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。但是如何续期，是否有偿续期，国家没有明确规定。根据《立法法》的规定，以上问题的解释权限属于立法机关即全国人大。笔者建议，国家应尽快加强研究，拿出可行性意见，通过出台《物权法》的相关解释或者修改《土地管理法》等相关法律来对此问题加以明确，从而稳定社会预期，解除社会公众焦虑。

二、住宅建设用地使用权到期，当事人不用主动申请续期，但不补缴出让金不应再享有出让土地使用权

（一）当事人不用主动申请续期，可以继续在其房屋中居住

由于《物权法》第一百四十九条已经明确规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。因此，从字面意义上来看，住宅建设用地使用权到期，当事人不用主动申请续期，再加上当事人的房屋所有权是没有期限限制的，因此住宅建设用地使用权之后，当事人可以基于其房屋所有权仍然有权居住在该房屋内。

（二）到期之后当事人不补缴出让金不应再享有出让土地使用权，转让不动产时应当补交土地出让金

住宅建设用地使用权到期之后，住宅的所有权人对土地是否还享有权利？享有什么权利？目前没有明确的说法。有的专家认为，住宅建设用地使用权到期后，房屋所有权人对土地仍然享有使用权。但笔者认为，住宅的所有权人应不再享有出让的土地使用权。只有当其补交出让金续期之后，才能继续享有出让的土地使用权。由于到期之后当事人只是在无偿使用土地，即使房屋所有权人还享有土地权利，这种权利最多也只是类似于划拨的土地权利。因此，当房屋所有权人转移不动产时，应参照《城市房地产管理法》第三十九条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条关于划拨土地上房屋转让规定，补缴相应的出让金。

三、住宅建设用地使用权到期，房屋所有权人补交相应的出让金之后才能继续享有出让的土地使用权

根据目前的报道来看，社会公众普遍要求无偿续期。但是笔者个人认为，自动续期并不意味着无偿续期。因为从现行土地管理法律法规、法理基础以及法律实践来看，当事人如果想继续享有出让的土地使用权，应当补交出让金，应当有偿续期。

（一）从法理角度看，土地使用权续期本质上是取得新的出让土地使用权，因而应当遵循国有土地有偿使用原则实行有偿续期

依据现行法律法规，住宅用地中除用于保障性住房建设的土地以划拨方式取得使用权外，商品住宅用地一律以有偿方式出让使用权。从法律关系角度分析，建设用地使用权存续期间届满后，原出让土地使用权已经归于消灭。因而，土地使用权的续期本质上是权利的更新，是设立新的出让土地使用权。既然原住宅建设用地使用权的取得是有偿的，那么本质上是权利新设的出让土地使用权的续期自然也应贯彻有偿原则。

（二）从比较分析的角度看，住宅建设用地使用权应当实行有偿续期

住宅建设用地使用权在法律性质上近似于地上权制度。传统民法中，地上权人与土地所有人缔结地上权设立契约时一般都会有关于地租的约定。地上权存续期间届满需要更新时，地上权人有权请求与土地所有人以与从前契约同一的条件更新契约。与地上权设立类似，我国土地使用权人取得权利时通常签订土地使用权出让合同，出让合同中对土地出让金等有偿使用费用均有明确约定。土地使用权在续期时必然伴随出让合同的更新，因而土地使用权人缴纳土地有偿使用费用自然顺理成章。

（三）从维护社会公平角度看，住宅建设用地使用权有偿续期是防止土地资源占用不均的必要举措

随着经济社会的发展，土地的资产价值日益凸显。尽管房屋所有权人在取得土地使用权的过程中支付了土地出让金，然而如果贯彻无偿续期的原则，住宅建设用地使用权权利人第一次取得土地权利之后，相当于永久取得了土地使用的权利，这样国家规定土地的出让期限就没有任何意义了，有期限的土地有偿使用制度也将名存实亡。从长远来看，无疑会造成土地的资源性收益日益向社会少数阶层集中，不利于社会公平。因此，从维护社会公平的角度看，住宅建设用地使用权应当有偿续期。

四、建议借鉴公房或者经济适用住房上市补缴土地出让金的有关规定，解决住宅建设用地使用权如何有偿续期的具体问题

（一）制订合理的缴费标准

住宅建设用地使用权期间届满后续期问题的关键不在于是否有偿，而在于如何有偿，在于如何有偿之后不为社会公众增加较大负担。社会公众之所以普遍要求无偿续期，主要是担心如果按照目前土地的市场价格续期，将大大增加其经济负担，这就需要国家制订合理的续期缴费标准。

关于住宅建设用地使用权续期的缴费标准，目前众说纷纭。有的主张应当按照续期时同类地块政府制定的基准地价缴纳，有的主张应当按照续期时同类地块的基准地价下浮一定比例缴纳，有的主张应当按照土地使用权续期时同类地块的市场价格缴纳。

笔者认为，国家对公有住房和经济适用住房上市如何补交土地出让金已经有明确的规定，在制订住宅建设用地使用权续期的缴费标准时，完全可以参照借鉴。

一是可以借鉴1999年财政部、国土资源部、建设部《关于印发〈已购公有住房和经济适用住房上市出售土地出让金和收益分配管理的若干规定〉的通知》（财综字〔1999〕113号）》的有关规定。该通知要求“已购公有住房和经济适用住房上市出售时，由购房者按规定缴纳土地出让金或相当于土地出让金的价款。缴纳标准按不低于购买的已购公有住房或经济适用住房座落位置的标定地价的10%确定”。住宅建设用地使用权期限届满后续期时，国家可以规定按照房屋座落位置的标定地价的一定比例补缴土地出让金。

二是可以借鉴国务院机关事务管理局《关于印发中央在京单位已购公有住房上市出售管理办法的通知》（国管房改〔2003〕165号）和《北京市已购公有住房上市出售实施办法》的有关规定。这两个办法都是要求上市出售的已购公房按当年房改成本价的1%补交土地出让金。住宅建设用地使用权期限届满后续期时，国家可以规定按照原来购买房屋价格的一定比例收取土地出让金。

不管按照什么标准收取续期的土地使用权出让金，笔者认为续期缴费标准不应高于经济适用住房或者房改房上市时应补缴的出让金标准，因为经济适用住房或者房改房以前没有缴纳过任何土地出让金。只有制订的续期缴费标准合理，才能不过重增加住宅建设用地到期的房屋所有权人的负担，才能为广大房屋所有权人所接受。

（二）统一规定续期的期限

按照国土资源部《关于已购公有住房和经济适用住房上市出售中有关土地问题的通知》（国土资用发〔1999〕31号）的规定，已购公有住房和经济适用住房所在宗地为划拔土地的，从同一建筑的第一套房屋上市交易之日起计算土地出让年期，确定出让土地使用权截止日。此后其他各套房屋上市时，其土地出让年期相应缩短，以使同一宗地的出让土地使用权保持相同的截止日。

为了防止出现有的房主申请续期的年限长，有的房主申请续期的年限短，导致同一宗土地的年限不一的情形，建议国家统一规定续期的年限，但最高不超过70年，或者规定住宅建设用地使用权自动续期的期限与上一期限相同，从上一期限届满之次日起算，从而使同一宗地的出让土地使用权保持相同的期限。

（三）采取多种措施鼓励房主申请续期

按照上述财综字〔1999〕113号通知的规定，已购公有住房和经济适用住房上市出售时，由购房者按规定缴纳土地出让金或相当于土地出让金的价款。购房者缴纳土地出让金或相当于土地出让金的价款后，按出让土地使用权的商品住宅办理产权登记。

实践中，为了增强政策的可操作性，可以借鉴上述规定，在住宅建设用地使用权期间届满后，对自住的房屋所有权人可以不强制要求申请续期，但其不再享有出让的土地使用权，其不动产的处分应当受到限制。当其房屋转让时，应当在补缴相应的土地使用权出让金之后，才能办理相应的过户登记手续。同时鼓励房屋所有权人主动补缴土地使用权出让金，取得新的土地使用权，便于以后房屋的交易。

陈品禄/责任编辑