统筹把控六大要素 稳步推进城市更新

钟威 江奇

《国家新型城镇化规划（2014-2020）》明确提出，建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的城镇低效用地再开发激励约束机制，盘活利用现有城镇存量建设用地，推进老城区、旧厂房、城中村的改造和保护性开发。在国家新型城镇化战略背景下，盘活利用城市低效存量建设用地和空间资源，加快推进城市更新改造，将城市建设发展由外延扩张粗放模式转为内涵集约提升模式，改变传统土地储备“分散收储、零散出让、遍地开花、难成规模”的弊端，发挥城市更新“整体策划、成片改造、产业升级、公益保障”的优势，是未来城市更新发展的必然路径。在新形势下，如何推进城市更新工作迈入新常态，笔者认为，应统筹把控好六大要素。

一、资金要素

顺利推进城市更新工作的重中之重就是资金问题，可以说，解决好资金问题就抓住了更新改造的“牛鼻子”。一是，城市更新机构应按照更新改造项目的成熟情况，制定更新改造项目的实施计划，并结合城市发展战略和土地、房地产市场的情况，测算更新改造年度实施规模、区位、功能和布局等，依计划选取项目，将资金落实到项目，以项目带动更新改造。二是，资金计划和安排的制定必须按照政府专项资金管理要求，提前做出测算和分类，采取刚性与弹性相互结合的方式，既要将资金落实到各个项目，也要考虑到项目实施中的不可预见性，在符合规定的条件下，灵活安排资金，促进项目顺利实施。三是，城市更新改造涉及面广，需要的资金量大，不能仅仅局限于政府财政有限的专项资金，而要在政府主导下，探索PPP建设模式等，创新更新改造融资体系，主动引入国家开发银行的政策性资金（或者发行地方政府债券），设立城市更新融资平台，并借鉴资本市场的资金杠杆工具，盘活城市更新一级土地市场。2014年4月2日召开的国务院常务会议研究部署进一步发挥开发性金融对棚户区改造的支持作用。会议强调，加快棚户区改造，让亿万居民早日“出棚进楼”，是改善民生的硬任务，也可以有力拉动投资、促进消费，是以人为核心的新型城镇化的重要内容。未来5年国家开发银行将提供不少于6000亿元的专项贷款，支持各地棚户区改造。目前，国家开发银行广东分行与广州市开展全面战略合作，其政策性优惠贷款将给广州市城市更新工作带来机遇。2014年5月21日，财政部发布通知，经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛十省市将试点地方政府债券自发自还。

二、土地要素

城市更新改造不可避免地要与土地储备进行整合，实现互相促进。实践证明，传统的依靠征收模式实现土地储备的做法难以为继，城市更新允许权属人自行改造和土地出让收益分成的创新政策正是对传统依靠征收实现储备做法的创新和提升。站在城市运营的战略高度，将城市更新与土地储备工具有机结合，既能实现城市战略发展重点区域的政府土地储备，又能有效走出城市存量用地储备的难以推进的困境，促进城市发展重大产业项目落地。一方面，在城市更新中以“产业项目自行改造，重点区域政府储备，二者相互促进”为原则，根据地块实际情况，提前开展区域发展策划和规划设计工作，支持技术创新与产业融合，打造新兴业态示范平台；另一方面，在城市更新中，合理整合各类用地资源，调动各方主体积极性，做好城市更新土地运营，实现城市产业转型升级与区域建设水平整体提升。

三、安置房要素

拆迁安置难是城市更新工作主要困境之一。在城中村与旧城改造中，被拆迁居民往往要求原址搬迁（或者先安置再搬迁），安置房的建设与分配已成为城市更新工作顺利推进的先决条件。为顺利推进城市更新工作，城市更新机构必须抓好政府统筹安置房的建设与分配管理：一是，政府统筹安置房应在城市更新单元的前期策划与规划设计中优先予以安排和落实，并由城市更新机构负责统筹建设和分配，改变以往城市更新中由开发商主导拆迁安置房规划与建设的不利局面。二是，城市更新机构主导政府统筹安置房建设与分配管理，有利于地块容积率节余指标由政府把控，避免开发商倒逼规划，获取容积率溢出暴利。三是，由城市更新机构统筹管理有利于把握整个城市更新项目的进度安排，及时根据政府安置房的建设进度（包括户型设计、质量水平等）调整城市更新项目的拆迁节奏以及项目资金安排。

四、咨询委员会要素

城市更新工作影响面广，涉及社会各方主体利益，必须在政府主导下做好更新改造项目的公开透明程序正义，设立能代表各方利益的城市更新咨询委员会，加强公众参与，强化公共利益，及时反映诉求，有效化解矛盾，顺利推进更新改造。一是，制定城市更新咨询委员会工作制度，按照“公开、公正、透明”的原则，依法制定咨询委员会工作制度与工作方案，从咨询委员会的组建成立、议事规则、权利与义务等方面，进行详细规范管理，实现城市更新工作的“公开透明、简政高效、赋权于民、依法行事”。二是，建立城市更新咨询委员会专家库（各方利益代表），依法依规做好更新改造项目的咨询工作。汲取国内外专家咨询委员会制度精髓，合理选取城市更新咨询委员会专家（各方利益代表），最大化代表更新改造涉及的最大多数人的利益，客观真实反映改造合法利益诉求，并通过咨询和协调的方式，达成一致利益，促进更新改造。三是，加大城市更新咨询委员会工作的公示与宣传，树立咨询委员会决策的认同性和权威性。在城市更新改造工作计划、资金安排、项目选取、实施监督等各个关键环节，引入咨询委员会，并做好事前意见征询、事中充分协商、事后坚决执行，城市更新机构做好咨询决策平台提供者和矛盾协调者，避免充当矛盾对立者和纠纷责任方，将更新改造的决策权利赋予城市更新咨询委员会（各方利益代表）。

五、政府购买服务要素

在政府职能转变和机构改革的部署中，政府购买服务无疑是一项重要举措。十八届三中全会提出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要向社会购买。当前我国正处发展转型关键期且区域发展不平衡，需要各地和有关部门因地制宜研究制定政府购买服务的指导性目录，并及时进行动态调整。同时应突出公共性和公益性重点，把有限的财政资金用到人民群众最需要的地方，并采用先易后难、逐步扩围的原则逐步增加购买内容。

城市更新工作事关城市建设发展和人居环境改善，涉及更新改造方案策划、基础数据摸查、资金融通平衡、项目实施建设、质量监督考评等系列专业化工作，如仅靠政府城市更新部门“一肩挑”和“大包大揽”，则无法高效有序完成更新改造任务。按照现代政府简政高效行政原则，城市更新部门应做好政策制定者和平台提供者，制定好“游戏规则”，搭建好“竞争平台”，监督好“市场秩序”，运用好更新改造资金，引导市场专业化服务，做好城市更新工作。一是，做好资金预算，按照政府采购目录要求，提前测算政府购买服务内容和金额，将资金预算落实到具体项目，做到资金有的放矢，高效利用。二是，运用政府采购公共平台（购买服务信息平台），公开公正透明引入市场专业力量充分竞争，发挥城市更新专项资金和国家政策性资金“四两拨千斤”的优势，政府可以公共利益代表身份作为项目甲方，按照“项目制+工期制”形式，奖惩结合，倒逼工期，以市场力量促进更新改造项目加快实施。三是，加强政府购买服务的绩效管理和监督。推进政府购买服务绩效管理和监督工作，提高资金使用效益。探索建立由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量等进行考核评价，确保购买服务效果。

六、集中式审批服务要素

城市更新工作是对传统以新增建设用地为主的土地管理制度的创新，不能照搬以往城市建设和新增用地管理模式，可按照新一轮政府职能转变和机构改革的要求，在城市更新机构下设立城市更新服务中心，集中办理城市更新市级权限范围内的审批事项的服务工作，明确城市更新机构的“集装箱”式前置协调和审核职能以及改造方案批后一站式审批服务职责。一方面，强化“一个窗口受理，一站式统筹”的要求，在市政府服务中心，设置专职窗口，简化审核审批流程，做好项目收案和前期咨询，实现一站式服务，避免政出多门。另一方面，加强项目批后的建设统筹，在一站式服务中，体现项目改造方案批后，在城市更新机构一个窗口受理后，及时分送各职能部门的后台并联受理，强化城市更新决策委员会的权威，城市更新服务中心窗口依职责监督批后实施。

李求军/责任编辑