以结构化研讨助力城市综合开发高质量发展

张春雨

摘要：结构化研讨是由国家行政学院倡导并完善的一种集体研讨方法，它依据成人学习的特点，以经验为基础、以问题为导向，发挥群策群力的有效性，通过定问题、找原因、出对策，真正解决实际工作中“是什么、为什么、怎么做”的问题。从结构化研讨方面入手，就新形势下城市综合开发的背景、发展现状和存在的问题进行分析，并对城市综合开发在实现创新发展、提质增效上需要把控的要点进行了详细阐述。

关键词：结构化;综合开发;城市发展

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2020）01-0022-25 收稿日期：2019-12-15

1 城市综合开发的意义及发展现状

城市综合开发是土地综合开发利用的升级版，是指在城市总体规划和经济社会发展计划的指导下，在一定区域内，为创造一个良好的生产、生活、生态环境以及为提高经济社会环境的综合效益所进行的具有开拓性、配套性、统一性的具有相当规模的城市建设活动，是城市化建设的一种领先模式，对城市发展具有十分重要的意义。其核心在于“综合”二字。

近年来，随着中央对房地产管控政策不断出台，房地产业的生存环境面临冲击，特别是2013年以来，全国房地产开发指数始终处于下降趋势，房地产业已进入微利时代，而“城市综合体”开发却异军突起，逐步兼融了房地产业成为投资建设新的热点。

当前，城市综合开发以旧城改造、新区建设、土地一级整理、土地二级开发联动为切入点，在城市发展策划、规划设计、土地开发、工程承包、房地产开发、产业导入以及城市资源运营管理等领域有针对性地为地方政府提供综合建设解决方案。一方面通过科学规划，突破传统城市单中心发展格局，实现城市“多中心”发展局面，并以人的多元化需求为标准，逐步形成了一定规模的居住工作生活圈，大大提升了城市品质和市民生活质量;另一方面城市综合开发将土地利用规划、产业发展规划融为一体，不仅提升周边房地产项目品质，还促进和加快了周边基础设施建设，对拉动地方经济长远发展具有重要意义。

2 城市综合开发存在的问题及风险

目前，城市综合开发对城市建设以及区域经济发展的促进作用日渐显著，投资热度也迅速上升。但作为投资企业必须清醒地认识到，城市综合开发展所面临的风险和困难日益复杂，综合开发模式仍处于探索阶段，还不太成熟。地方财政能力有限，基建投资增速总体下降，市场开发、项目回款、政府履约难度等不确定因素，始终是新形势下投资企业全面风险管理所面临的最大挑战。主要体现在：

一是在政府不断收紧PPP模式政策的大背景下，传统的PPP合作模式对使用者付费比例要求一再提高。结合财政部10号文影响，未来城市综合开发类项目实现区域内项目自平衡的需求与日俱增，对捆绑二级开发平衡投资收益的需求放大、对投资人的产业招商能力要求日益提高，城市综合开发应回归本源，与土地出让直接挂钩，非PPP的城市综合开发将成为主流模式。

二是与房地产及基础设施类等可以实现标准化的投资项目不同，城市综合开发项目周期长、收益高、风险大、业态多、管控难。实操过程中，在项目策划、项目融资、土地出让、产业导入、政府对接等方面均面临较大的挑战，无成熟模式可复制，需要不断根据政策变化、市场环境、政府需求、区域特点进行系统谋划、动态调整，最终才能实现投资闭合。

三是在投资立法制度不健全、以政府为主导的投资管理标准不明确，难以从法律上明晰投资各方的职责和权利。同时，政府投资管理职能不分、职责不到位，多以行政审批代替科学投资决策，对审批的方式和内容还没有随着投资业态的多元化而及时做出相应调整。

四是受国家政策影响，非PPP的城市综合开发模式采用常规融资方案很难落地落实。融资难问题是城市综合开发项目面临的最大问题，需不断努力，积极创新融资组合方式。

可见，城市综合开发建设周期长，投资金额相对较大，如果投资管理一旦出现失控，将为集团造成巨大的经济损失，甚至影响企业未来的发展。因此，提高对城市综合开发投资管理的重视度，详细分析与研究投资管理重点环节和关键因素，强化对投资风险的把控力度，是推动城市综合开发管理向科学化、合理化方向发展的关键所在。

3 城市综合开发需把控的要点

城市综合开发从根本上来说是土地资源及其相关权益的开发。组织城市综合开发须具备四个前提条件：一是有可供开发的土地;二是筹集必要的资金;三是地方政府积极主导且信用良好;四是优化资源配置。满足以上四个条件，方能有效避免后期市场风险及政府诚信风险，有效实现投资预期。

为此，在“出对策”上，建议结合《关于引导企业创新管理提质增效的指导意见》，重点把控好以下要点：

3.1 遵照资本规律，加强成本管控

利用好投资项目全生命周期策划，以收定支、以滚动开发实现项目自平衡。持续提升项目成本管理水平，严抓项目成本管理基础工作，建立健全成本管理制度体系，开展动态成本管控，对项目执行情况和成本各项指标的执行数据进行定期梳理、分析，对动态成本偏离的情况及时预警，并采取必要的措施及时纠偏，有效提高项目风险防范能力。

3.2 聚焦全产业链优势，优化资源配置

聚焦“交通、城市、生活”三大主題，以城市综合开发为抓手，整合规划设计、建设施工、多渠道融资、运营管理、资本运作等综合运作资源，以概念创意、咨询规划为先导，发挥“融资-投资-运营-资本运作”产业链竞争优势，在传统基建、新型基建、交通文旅休闲等领域多向发力，并积极探索地下管廊、健康养老、交通科技、生态环保、智慧城市、文创旅游、污水处理等新业务领域。

同时，立足“三者定位”，明确城市发展定位，依托中国交建基础设施全产业链优势，按照“产业、交通、空间、生态、景观”等产城融合的发展理念，创新投融资模式，加大外部资源对接合作，实现探索出一条符合中国城市实际的可持续发展模式。 通过产业导入，提供“投资+建设+运营+服务”的投资产品，为城市产业、企业和消费者服务，打造系列“中交城”“中交特色小镇”，成为一流的城市综合服务商。

3.3 创新内部市场化经营机制

城市综合开发虽然是一种市场行为，但整合了较多城市功能和社会资源，需坚持政府主导、企业参与、市场化运作的原则。

在创新内部市场化经营管理机制上，可采用中交城市综合开发3.0产业模式，即“投资+城市综合开发运营+产业发展服务”。例如，宁波奉化城市转型示范区综合开发项目，采用中交城市综合开发3.0产业模式，已实现了第一笔2568万元产业发展。首笔服务费的回流标志着中交城市综合开发3.0产业模式的成功实践得到首次印证，也标志着该类带有产业导入义务的城市综合开发项目的商业模式成功形成闭环。

优化组织架构，建立权责清晰、管控有效的项目管理模式。充分发挥结构化研讨组织形式的优势，提升团队学习能力和领导能力，建立三种有效的团队学习机制（共享机制、反思机制、反馈机制），全面整合团队力量，发挥团队协同作战优势。通过运用“工作分解结构（WBS）”方法，把项目按合法合规性原则进行分解，如项目前期需要完成什么任务，每个任务存在哪些难点和关键环节，列出任务清单，倒排时间节点，形成清晰的“项目行动计划表”加以认真落实，确保目标任务保质保量完成。

3.4 推进信息技术深度融合创新

中交集团业务板块覆盖港口、码头、航道、公路、桥梁、铁路、隧道、市政以及物流、装备制造等。在城市综合开发中，要积极探索智能化城市建设，向互联网高科技要管理要效益：一是通过物联网，强化资源整合和产业嵌入，实现信息科技与基础设施的嫁接和融合，进一步实现城市物联网互联互通;二是在城市综合开发中注重引入“智慧城市”设计理念，特别是在轨道交通等公共交通方面，全面推進互联网、大数据以及人工智能发展平台的应用，丰富交通组织方式，实现城市交通体系的无缝衔接。

3.5 强化项目全面风险防控管控

全面聚焦城市综合开发项目的各个环节，克服局限思维、粗放思维、混乱思维给项目开发战略决策带来的不利影响。通过“头脑风暴法”“鱼骨图分析法”透过现象看本质，深入分析投资项目潜在的风险点，梳理风险等级，并做到形势研判早、信息联动快、应对措施准。通过政策解读、沟通谈判、创新商业模式、建立“刹车机制”等方式，强化“底线意识”，动态把控投资节奏，多管齐下有效防控化解风险。

同时，强化董事会对风险管理的把控，优化整合公司各类风险防控资源。借助互联网等信息化手段，构建符合项目实际的，覆盖事前审核把关、事中跟踪评估、事后考核评价全链条的风险管控机制。

此外，积极探寻大数据、云计算、人工智能等先进技术对有效解决风险管理工作的难点问题和瓶颈环节的新途径、新举措，不断提高风险管理能力和实际效果。

总之，随着我国城镇化进程的不断加速以及人们对美好生活质量的不竭追求，城市综合开发对城市建设的引领效应和拉动区域经济的促进作用日趋显著。建设具有地域特色的智能化城市已成为未来城市发展的主导方向和投资热点。作为投资人应紧跟城市升级发展、消费服务需求换挡的趋势，把握市场发展规律，有效结构化研讨的运用，不断创新综合开发模式和管理模式，补齐做强全产业链条，加大对投资风险的分析把控，以央企的责任担当助力地方区域经济发展，力争实现项目创新发展、提质增效，取得经济效益、社会效益的双丰收。