系统重要性保险机构国际监管规则研究及对我国的启示

马元昊

摘 要：为解决系统重要性保险机构（G-SIIs）负外部性问题，FSB和IAIS等国际组织制定了一系列监管规则，主要包括G-SIIs评估程序、监管框架、恢复和处置计划及监测活动等。本文通过梳理FSB和IAIS出台的与系统重要性保险机构有关的评估办法和和监管制度，整理了我国保险行业及部分保险机构的基本情况，从规模的角度认识保险行业现状。最后，基于以上分析，为我国开展系统重要性保险机构的评估、附加资本要求、持续和穿透式监测分析工作及恢复和处置计划提出建议。

关键词：系统重要性;评估;保险机构

中图分类号：F831 文献标识码：A

一、引言

我国于近些年开展系统重要性金融机构的评估与监管工作。2018年，中国人民银行、银保监会和证监会联合发布《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》。随后陆续出台系统重要性银行评估办法、附加监管规定以及名单。系统重要性金融机构的评估和监管工作以银行为主，保险业的相关工作较少，研究处于起步阶段。本文对国际保险监督官协会（IAIS）发布的全球系统重要性保险机构的评估办法和政策措施做了梳理，最后为我国开展国内系统重要性保险机构评估和监管工作提出建议。

二、全球系统重要性保险机构监管规则

（一）全球系统重要性保险机构识别

国际保险监督官协会（IAIS）于2013年首次发布《全球系统重要性保险公司：初步评估方法》，后于2016年进行更新。按照该计划的设计，IAIS应每三年更新一次评估方法。2017年，FSB和IAIS宣布决定不再发布新的G-SIIs名单，将由IAIS对保险机构评估框架进行更新。

1.2013年G-SIIs评估方法

IAIS设置了五大类指标并细分19个子指标，其中关联性大类指标和非传统非保险（NTNI）业务大类指标占比合计达85%。五大类指标分别为规模、全球的活跃性、关联性、非传统非保险（NTNI）业务和可替代性指标。其中的关联性大类指标和NTNI大类指标分别赋予较大权重的原因有两点，一是IAIS考虑保险公司的系统重要性程度与其他金融机构关联程度呈现正相关关系，并为关联性指标设置7个子指标，二是IAIS还认为传统保险业务是比较安全的业务而非传统非保险（NTNI）业务是高风险业务，是系统性风险的主要因素。基于以上考虑，这两类指标占比合计达到85%。

2.2016年更新的G-SIIs评估方法

2016年，新修订的评估方法取消NTNI业务大类指标，增加资产变现大类指标，为关联性指标设置二级指标，分别为宏观经济风险敞口及交易对手风险敞口。修订的原因有如下几点。首先， NTNI业务在现实环境中不容易辨别，而且与关联性指标之间存在内容重合情况，因此在2016年的调整中，IAIS删除非传统非保险大类指标，将原该指标项下的项目重新调整。其次，IAIS将能够通过资产变现和敞口渠道产生实质性宏观经济风险和流动性风险的产品特性和业务活动作为评估G-SIIs的重要指标，基于此原因增加资产变现指标。

（二）全球系统重要性保险机构监管

2013年IAIS出台《全球系统重要性保险机构：政策措施》，主要内容包括强化监管、有效恢复和处置计划以及资本要求三方面内容，具体监管措施如下。

1.强化监管

一是督促全球系统重要性保险机构（G-SIIs）制订系统性风险管理计划（SRMP），该计划的目的是让G-SIIs在监管机构的监督下，描述其将如何管理、减轻并尽可能降低系统性风险。二是加强流动性风险管理。监管机构应要求G-SIIs在正常和压力条件下定期对流动性风险和可用流動性资源的充足性进行缺口分析，评估不能仅基于历史数据还要具有前瞻性。要制定流动性管理框架，评估重点关注NTNI业务等。三是有效分离非传统非保险业务。非传统非保险业务被IAIS认为是引发系统性风险的重要因素，G-SIIs需要符合IAIS制定的五项监管标准，才能被视为有效分离。四是使用限制和禁止条款，可以使用直接禁止、限制业务范围、事前审批等监管措施。

2.有效恢复和处置计划

FSB曾发布系统重要性金融机构（G-SIFIs）恢复和处置计划国际标准，为制定恢复和处置计划（RRP）、针对特定机构的跨境合作协议等。IAIS针对保险机构还提出额外的要求，分别为采取有效措施将NTNI业务与传统保险业务剥离的方法和计划、保单持有人保护和保障制度建设等。系统重要性保险机构（G-SIIs）不仅要满足FSB提出的国际标准，同时还要满足IAIS提出的针对保险公司的要求。

3.资本要求

IAIS对集团所有业务包括非保险子公司提出了基本资本要求（BCR），对NTNI业务制定更高损失吸收能力要求（HLA）。

一是制定了集团范围的基础资本要求（BCR）。BCR合并计算集团内所有活动，任何监管外实体也应定期重新评估是否纳入监管范围1。二是针对NTNI业务提出HLA要求。HLA由两部分相乘计算得出，分别是基于NTNI活动的基础资本金额和附加资本百分比要求。如G-SIIs能够证明NTNI业务与传统保险业务有效分离，HLA将基于开展NTNI业务的BCR计算。若NTNI业务未被证明有效分离，HLA设定将基于整个保险集团的NTNI业务的BCR以及保险集团的关联性。2019年起，G-SIIs被要求不得持有低于BCR和HLA的相加之和。三是为国际活跃保险集团（IAIGs）制定了国际保险资本标准（ICS），该标准以风险导向为基础，且最终取代BCR作为计算HLA的基础。ICS的目的是增强保险集团偿付能力，为全球资本监管建立通用标准。通过该种方法，ICS可以在不同司法辖区实现可比。

三、保险行业系统性风险整体框架

2017年以来，IAIS改变了评估和减轻保险行业系统性风险的方法。IAIS认识到保险行业系统性风险不仅可能来自单个保险公司的困境或无序失败，也可能来自保险行业水平上的集体风险暴露。为了支持IAIS在全球范围内进行有效且一致的监督管理工作，促进全球金融稳定，其于2019年11月发布《保险行业系统性风险整体框架》，并于2020年实施。该框架包含三个关键要素，一是监管政策措施，二是全球监测活动，三是实施评估活动。

（一）监管政策措施

监管政策措施主要包括两类，第一类是保险核心原则（ICPs），第二类是国际活跃保险集团（IAIGs）监管共同框架（ComFrame），其目的是保护投保人，通过在IAIS成员管辖区内保持一贯的高监管标准为全球金融稳定做出贡献。ICPs适用于所有保险公司的监管，是一个整体且全面的监管框架，而ComFrame只适用于国际活跃保险集团（IAIGs）。监管政策框架主要包括以下四个主题领域。一是宏观审慎监管。一方面加强宏观审慎监管的审查和报告，不仅要评估保险公司面临的风险，还要评估保险公司对投保人、保险业和金融稳定构成的风险。令一方面对宏观审慎监管提出要求，如监管机构识别、监控和分析可能影响保险公司和行业的市场、金融发展和其他环境因素，使用信息解决保险公司的系统性风险。二是对保险公司的要求。要求保险公司减轻流动性风险、交易对手风险和宏观经济的风险敞口，并对公司治理、财务信息进行公开披露。三是危机管理和计划。该类监管政策要求保险公司制定恢复和处置计划。四是监管者的干预权力。该类政策要求监管机构能够采取预防或纠正措施，防止违反监管要求的行为发生。

（二）全球监测活动

全球监测活动旨在评估全球保险市场的发展趋势，并发现全球保险业可能积聚的系统性风险。该工作包含五项内容，一是开展整体行业监测。二是进行个体保险公司监测。三是开展数据分析，评估整个行业或单个保险公司层面产生的任何潜在的系统性风险，同时考虑到广泛的金融市场发展情况。四是在IAIS内部对评估结果集体讨论。五是向参与的保险公司、IAIS成员、FSB和公众报告。该项工作主要监测以下10类因素，分别是规模、关联性-交易对手暴露、关联性-宏观经济敞口、资产清算、可代替性、全球经济活动、承销和偿付能力、投保人的行为、新兴风险、经济环境。

（三）实施评估活动

评估监管政策是否一致性实施是整体框架的最后一个关键要素。该项工作的目的是促进在全球范围内一致和有效地执行IAIS有关的监管政策。全面且一致地实施整体框架将有助于采取有效办法评估和减轻全球保险部门的系统性风险，从而使FSB和相关国家监管当局消除确定年度G-SII的必要性。

四、我国保险行业基本情况

（一）保险业基本概况

保险业是我国金融业的重要组成部分。我国金融行业中规模最大的是银行业，其次就是保险业。根据中国人民银行2020年公布的数据计算，2020年末银行总资产占金融业总资产的90.53%，保险业总资产占金融业总资产的6.6%。保险行业健康稳定发展对金融业发展具有重要意义。

保险市场参与者众多，保费是保险公司收入的重要来源。2020年，我国保险业总资产达23.3万亿元，保险业原保险保费收入45257亿元。保险机构数量合计238家，14家保险集团/控股公司，88家产险公司，91家人身险公司，14家再保险公司，28家保险资产管理公司等。此外还有多家保险专业中介机构、保险兼业代理机构等。保险市场参与者众多，保险业如若发生系统性金融风险，风险将会通过众多参与者向市场和经济体系传播，产生严重的后果。

（二）主要保险机构基本情况

本文梳理了11家保险集团的部分财务信息，通过对比资产、营业收入、保费收入及净利润等指标，确定了7家规模较大的保险集团，分别是平安保险集团、人寿保险集团、太平洋保险集团、人民保险集团、泰康保险集团、新华人寿保险集团和太平保险集团。

一是开展同行业对比分析。平安保险集团自2013年开始连续入选G-SIIs名单，其系统重要性受到了FSB和IAIS的认可。2020年末，其资产占保险行业总资产的40.89%，保费收入占行业保费收入的17.63%，均为行业最高。人寿保险集团资产占保险行业资产21.74%，保费收入占行业总保费收入的16.61%。两项指标均位于行业第二位。其余五家保险集团的资产占保险行业资产的26.37%，保费收入占总保费收入的32.34%。从规模角度看，2020年这七家保险集团占保险行业总资产89%，保费收入的66.58%，其对保险行业具有十分重要的意义。

二是同银行业进行对比。表2中增加了宁波银行的部分财务指标，宁波银行是2021年确定的19家国内系统重要性银行之一，其资产规模在19家银行中最小。通过对比财务指标，平安保险集团、人寿保险集团和太平洋保险集团的资产、负债、营业收入、净利润等指标均超过了宁波银行。从规模角度看，这三家保险集团在金融系统内重要性更加突出。

五、关于我国开展系统重要性保险机构监管的建议

鉴于其他国家并未出台与系统重要性保险公司相关的监管办法，我国应借鉴IAIS过去发布的相关政策措施，结合国内保险行业实际情况，制定国内系统重要性保险机构评估和监管办法。相关建议如下：

一是结合我国实际制定D-SIIs评估规则。IAIS使用5大类17个指标评估G-SIIs，指标数量较多并且是基于国际保险行业设置的规则，部分指标是否能适用于我国有待商榷。在制定D-SIIs評估规则时，应立足于国内实际情况，删繁就简合理选择评估指标，如规模、活跃度等，选择指标的依据是既要能反映保险机构的重要性，还具有实际操作的能力。

二是针对D-SIIs提出附加资本要求。对于进入D-SIIs名单的保险机构，监管应提出更高的附加资本要求，加强偿付能力管理。借鉴国际保险监督官协会为G-SIIs制定的更高损失吸收能力要求（HLA），我国应针对D-SIIs的不同业务量化其风险程度并形成附加资本要求，特别是针对NTNI业务。如保险机构将NTNI业务与机构其他业务有效分离，计算附加资本时应基于该类业务计算。若保险机构并未有效分离NTNI业务，附加资本的计算应基于保险机构并表的基础上的核心资本或者实际资本进行计算。

三是开展持续和穿透式监测分析工作。我国规模较大的保险公司多数为保险集团，如平安保险集团，拥有大量的子公司。为避免集团通过开展内部交易、关联交易产生利益输送等风险，一方面应要求保险公司规范并加大信息公开的力度，另一方面监管部门要加强对内部交易、关联交易的穿透管理，还要加强对公司股东、股权结构的穿透式识别，以实质重于形式的原则开展监管工作。此外，监管部门需要持续的开展监测分析，收集D-SIIs的规模、关联性、可代替性、承销和偿付能力、投保人的行为、新兴风险、经济环境等要素信息，以此评估整个行业或单个保险公司层面产生的任何潜在的系统性风险，同时要考虑到广泛的金融市场发展情况。

四是基于D-SIIs特征制定恢复和处置计划。恢复和处置计划不仅能在发生损失或者危机后产生效用，其也是日常监管的手段之一。D-SIIs通过压力测试，针对可能发生的压力情景制定一系列的恢复和处置措施。D-SIIs在制定恢复和处置计划（RRP）时，应将NTNI业务与其他业务分离的计划等保险行业特殊情况纳入到考虑范围。

参考文献：

[1]IAIS.Basic Capital Requirements for Global Systemically Important Insurers[R]. 2014.

[2]IAIS.Global Systemically Important Insurers： Initial Assessment Methodology[R]. 2013.

[3]IAIS.Global Systemically Important Insurers： Policy Measures[R]. 2013.

[4]IAIS.Global Systemically Important Insurers： Updated Assessment Methodology[R]. 2016.

[5]中国保险行业协会.2020中国保险业社会责任报告[R].2020.

[6]高侯平.中国系统重要性保险机构识别和监管研究[M].北京：中国经济出版社，2021.

[7]朱佳欣.基于宏观审慎的系统重要性保险机构文献综述[J].保险职业学院学报（双月刊），2018（3）：28-34.

[8]朱南军，高子涵.系统重要性保险机构的评估与监管——国际实践与中国探索[J].经济体制改革，2017（2）：150-156.

注：

1.BCR计算由三个基本部分构成：保险部分（包括非传统活动）;适用于Basel III的非保险金融部分;以及目前不受监管资本要求约束的其他非保险金融活动部分。