废除管制农民拥有土地开发权问题探讨

季源

黑龙江省牡丹江市国土资源局

废除管制农民拥有土地开发权问题探讨

季源

黑龙江省牡丹江市国土资源局

这种观点认为，土地是属于农民的，因此农民应当有权自主实现城巿化。这种观点实际上主张土地开发权应与土地财产权合一，归农民所有，因而潜在地不承认政府用途管制和规划管理的权威性和合法性。所以，持这种观点的许多人都明确表示，如果农地只能农用，即使土地私有对农民也价值不大，故主张土地私有或农民的土地财产权最重要的就是包括农民自己有改变土地用途的权利，也即土地财产权应当与土地开发权合一。主张小产权房合法化的人许多是这种观点的拥护者。他们认为小产权房是农民对土地财产权利被限制而抗争的产物，属于合理不合法，某种意义上代表了改革的方向。

废除；管制；农民；土地；开发权

一、主张废除土地用途管制的逻辑思路

这种主张废除土地用途管制的逻辑往往是从城市国有土地和农村集体土地区分的角度论证的。持这种观点的人认为基于所有制不同的用途管制从根本上缺失正义性和合理性，因而对自己从不同所有制的土地权利应当平等的角度出发否定用途管制的正确性和正当性深信不疑。但正如我们前面已经指出，历史上由于城市发展而实行的土地用途管制和规划管理，进而土地开发权与所有权的分离其实本来与所有制无关。恰恰是中国的这两类所有制的区分与城乡的某种重合使一些人产生了错觉，以为土地的用途管制是因土地所有制差别而起。我们知道，在世界上绝大多数国家'即便土地都是私有，城乡土地开发权也截然不同。而且就在我国，同样在农村的国有农场的土地，在法律解释上就是与农村的集体土地同权，而不是与城市国有土地同权。也就是说，农地与市地的权利差别是高于所有制的，中外都不例外。批评依所有制划分土地用途的人显然由于太过急躁而没有去认真考察。

二、土地开发权的前提

农民有权自主城市化观点的本质就是主张土地财产权与土地开发权合一，土地所有者自然拥有土地开发权。即使是最自由的资本主义私有制国家，土地财产权也与土地开发权分离。任何人包括私人土地所有者都没有自行决定和改变土地用途的权利，也没有在同种用途下随意决定建筑高度和容积率的权利。在现代社会中土地开发权包括土地具体的开发密度和强度已经成为由社会进行管理的权利，而由政府代表社会行使。因而土地所有者或使用权人只有向政府申请并获得批准后才能从事被许可的开发。而政府有权从社会利益出发，不批准申请的开发，或者在规划允许调整的范围内批准开发时也增加其他附加条件，包括土地所有者无偿让渡部分财产权利的条件（所谓减步，即交出部分土地以换取规划变更）。

因此，除了英国在二战后工党政府过于激进地试图将土地开发权国有化作为国有财产出售牟利而受到质疑抵制外，土地开发权的管理在当代确已成为政府治理权的一部分，而不再属于土地包括私人土地所有者所有。

主张土地开发权应归属于财产权的人还认为，国家如果不允许土地所有者从事开发，应当向土地所有者购买开发权。这种观点在很大程度上是受了美国PDR（土地开发权购买计划）的影响。但他们不知道的是，美国的绝大多数农地都没有土地开发权，现存的土地开发权（即在一大片农庄上有建几处房子的权利）也是考虑到美国历史上自移民拓荒时代以来，农场主在自己农场上建住房和农用房从来是自己的权利，故在实行土地用途和规划管制（即等于是一次性无偿收走所有人的开发权）的同时，由各地政府相应规定了在多大面积的农场土地上可以建一处房子的开发权利。对于这些法规准予的极少量住房开发权，政府还可以通过收购等手段，予以赎买收回。显然，这与所谓农场主天然拥有其全部土地的开发权完全是两回事，而且农场主仅有的这点开发权在西方世界中也仅是美国保留的特例。

这样连带出的一个有意义的问题是，既然本来完整的财产权利就包含了使用和支配的各种权利，为什么西方资本主义国家不是自然地保护开发权与财产权合一的土地产权，国家需要时再去从土地所有者那里去购买开发权？而且按照科斯定理，如果交易成本为零，产权只要界定清楚，无论给哪一方，都可以达到资源的优化配置。那么，为什么随着城市化的发展，土地开发权不是一般地界定给土地所有者，而要将其单独剥离转归社会管理呢？

我们将要论证的城市土地利用叠加的外部性肯定是一个主要原因，它使得开发权界定和定价等交易成本过于高昂。但农村地区并不存在这种土地利用的交叉外部性，一个农场主在自己的硕大农场里盖几处房子可以说对邻居和社区毫无影响，为什么其土地开发权也被严格限制呢？从美国的土地开发权购买计划看，这主要是基于农业和国家生态保护的目的，因此由政府和各种生态环境保护与慈善机构出面收购农场主除自己住所外的那几处住宅的土地开发权，以保证尽可能多的土地免于被用作非农开发利用。显然，如果农场主拥有他们全部土地的开发权，那么，巨大的购买资金是任何人也支付不起的，而在土地私有的城市区域若通过购买去限制土地开发的方式和强度，即便不考虑会造成的巨大贫富不均不公，需要的资金量也更是天文数字和无法想象的。这是土地开发权的计划管理即政府的用途管制和规划管理替代市场的原因，也是土地开发权的社会管理代替私人所有的原因。

由此可以看出，土地开发权在城市区域的使用，实际上是以一个国家绝大部分农村区域的土地开发权被无偿剥夺和严格限制为前提的。因为不这样限制，土地的随意开发利用和区域间的恶性竞争会恶化所有人的生存条件和整个国家的生态环境。因此，城郊农民之所以不能拥有自己土地的自由开发权，没有所谓自主城市化的权利，就在于这些区域的土地开发权已经不是如一般财产权那样普惠的权利，而是一种由于规划和管制而形成的特权，它是以剥夺和严格限制广大农村地区的土地开发权为基础和前提的，所以它应当属于社会管理而非幸运的少数人所有。

更进一步，同样的土地开发权在大城市和中小城镇、在城市中心和城市外围之所以价值相差巨大，也主要是由移居就业人口的密度、单位面积土地的基础设施投资量所造成的，而与原土地所有或使用者无关。在这个意义上说，城市化就是要解决离开乡土的移居人口如何分享在就业城市分享土地开发权的问题。

[1]徐汉明.中国农民土地持有产权制度新论[M].社会科学文献出版社，2009

[2][德][E.魏博]ErichWeiβ著.联邦德国的乡村土地整理[M].中国农业出版社,1999