地方政府专项债券绩效管理研究

崔璐曼

摘  要：文章通过对阜阳市地方政府专项债券绩效管理现状的分析研究，发现地方政府专项债券绩效管理不应只着眼于“借”和“用”，更应加强“管”和“还”的监管，从事前绩效评估、事中绩效管控到事后绩效评价形成一个完整的闭环。牢固树立“举债必有效，无效必问责”的理念，构建绩效管理制度体系，提高地方政府举债融资效益，充分发挥地方政府专项债券补短板、惠民生、稳投资、促发展的积极作用。

关键词：地方政府专项债券;绩效管理

一、引言

为进一步规范地方政府举债融资机制，有效防范债务风险，支持经济社会健康发展，2014年，国务院在国发〔2014〕43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》中提出“修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限”。随后，财政部印发《地方政府专项债券发行管理暂行办法》、《地方政府专项债务预算管理》等一系列文件，从制度层面规范地方政府专项债券发行管理工作。专项债券成为地方政府规范融资的唯一渠道，为推动各地公益性基础设施建设发挥了重要作用。

但是，随着地方政府债务规模的不断扩大，在实践中暴露出诸多问题，如债券项目不够成熟、债券资金支出进度缓慢、项目单位违规使用债券资金等，这些都与债券资金绩效管理不到位密切相关。地方政府专项债券绩效管理即缺乏力度——没有层级较高的法规性文件，也缺乏手段——没有统一、可操作性强的管理方法和评价体系。地方政府专项债券发行之后既无法尽早形成有效投资，还要承担巨大的还本付息压力，因此，亟需建立一整套覆盖“借、用、管、还”全流程的绩效管理制度体系，对专项债券进行全方位、全过程、全覆盖的绩效管理，以提高地方政府举债融资效益，避免出现债务风险事件，充分发挥地方政府专项债券补短板、惠民生、稳投资、促发展的积极作用。

基于以上背景，本文以阜阳市为研究对象，对其地方政府专项债券绩效管理中存在的问题进行了分析和探究，从绩效管理理念、绩效管理制度、绩效评价指标设置、绩效评价结果运用等方面提出了优化建议。

二、文献综述

馬改艳（2014）通过分析统计数据发现，我国地方政府财政收入的增长面临着极大的挑战，各级政府只能通过举债的方式来拉动经济。王泽彩（2019）认为加强地方政府债务绩效管理，必须要建立地方政府债券项目库，规范政府债券绩效评价指标体系，加快绩效管理信息化建设。赵桂芝、冯海欣（2019）研究发现不同省份地方政府债务使用综合绩效差异明显，提出因地制宜制定对策，提高债务资金使用绩效，实现防范化解风险和增加效益的双赢目标。孙晓霞、刘国永、黄超（2021）认为地方政府债务绩效目标包括地方债管理绩效目标和地方债项目绩效目标两个层次，建议分层次、分阶段、分类型、分行业、分领域设置绩效目标。从财政、经济、债务三方面建立债务风险管理绩效指数模型指标体系。刘申峰（2021）认为地方政府债务管理需厘清相关参与方的权责关系，将申报实施方案作为绩效目标和评价指标的重要数据来源，通过挂钩预算、完善政策、加强管理等方式加强地方政府债务绩效评价结果应用。

三、阜阳市地方政府专项债券绩效管理情况现状

2018年之前，阜阳市地方政府专项债券绩效管理比较粗放，无论是财政部门还是项目单位对专项债券绩效管理的印象基本停留在每年开展一次绩效评价工作的层面上，将绩效评价视同绩效管理。在上级部门印发的文件中也没有提到绩效管理的概念，统一的用词是绩效评价。专项债券绩效评价的内容包括项目进展、管理措施、完成投资额、资金到位和项目产出及效果等情况。评价的实施主体是各级财政部门，目的是检验项目单位贯彻落实债券资金管理政策的情况、检查是否按照规定范围使用、支付等。评价方法有第三方机构独立评价，也有在单位自评的基础上各级财政部门组织相关部门进行复评的方式。评价结果不对外公开，问题反馈到有关单位进行整改。

2018年9月，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，随后各级地方政府结合当地情况也印发了有关实施意见。“绩效”一词成为财政部门的热门词汇，项目单位的关注点也从“评绩效价”转为“绩效管理”。但是具体怎么开展“绩效管理”，各级政府在理论与实践中逐步摸索前行。专项债券项目在编制实施方案时要求包含事前绩效评估，通常以项目建设期内容为对象设定绩效目标，后续以此为基础进行绩效评价。绩效管理工作逐步从事后转为事前、事后同时兼顾，初步形成了计划、评价和反馈的绩效管理流程。

随着全面预算绩效管理的深入推进，各级部门对专项债券绩效评价工作越来越重视。2021年7月，财政部印发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号），对绩效管理原则、范围、流程等做了规范，为地方政府更好地开展此项工作提供了执行依据。不仅突出了事前绩效评估的重要性，还要求项目单位在年度结束之后对上一年度新增专项债券资金使用情况进行自评，各级财政部门根据单位自评情况，聘请第三方机构进行绩效评价。同时财政部门在拨付专项债券资金时，即要求项目单位提交绩效目标表，设定有关绩效指标，在年度中期对其绩效运行情况进行监控。专项债券绩效评价的结果需在部门网站公开，评价结果作为申请发行专项债券的重要参考。

四、存在的问题

（一）绩效管理理念不深入

一是各级部门重视不够。自发行专项债券以来，财政部门每年都会组织开展新增专项债券资金项目绩效评价工作，对上一年度发行的专项债券全覆盖，但无论是财政部门还是项目主管部门，亦或是项目具体实施单位，对绩效管理的认识都不够。有些项目单位疏于开展事前绩效评估，项目可行性、规划设计布局等基础工作不扎实，导致项目无法通过上级部门组织的专家评审，没有纳入储备库不能发行债券，同时也影响本地区下一年度的债务限额分配。二是项目单位没有树牢绩效理念。有些单位申请发行专项债券不以工程进度和资金需求为依据，无论项目是否达到开工建设的条件，一律先将全部的债券资金申请到户，以至于资金到位之后，项目因各种原因迟迟无法开工，出现“钱等项目”的情况，严重影响本地区重大项目建设进度。

（二）绩效管理制度不健全

绩效管理工作开展的好不好，制度建设是很重要的一环。一直以来，地方政府专项债券绩效管理工作，主要参照部门预算资金的绩效管理制度来开展，没有充分考虑到地方政府专项债券金额大、周期长等特殊性。财政部于2021年6月印发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》，第一次对地方政府专项债券绩效管理原则、范围、流程等加以规范，但省级部门大多尚未出台有关细则，市县部门在开展此项工作时依然缺乏详细的标准。

（三）绩效指标设置不精准

一是现有的绩效考评指标更侧重于债券发行、项目建设期间，对于项目前期谋划、后续运营等情况关注较少，没有建立覆盖项目全生命周期的绩效考核指标体系。二是绩效考评指标设定更注重定性指标的描述，缺乏足够的量化指标，合理性较差。绩效目标指标由项目单位自行设定，过于主观随意，对项目单位有利的，拉大分值或者多设置几项，不利的被尽量规避。

（四）绩效评价运用力度不够

在实际工作中，普遍存在重评价，轻运用的现象。虽然各级财政部门都强调要以专项债券绩效评价结果作为下一年度安排债券资金、分配债券额度、地方政府目标考核的重要依据，但实际上，绩效评价结果占据的比重非常低，无法使各级部门真正重视此项工作。对于地方政府专项债券绩效评价发现的问题，虽有提出整改要求，但大多流于形式。绩效评价公开透明度低，公开内容有限，也没有相应的机制加以规范。

五、对策建议

（一） 树牢绩效理念，抓实抓透事前绩效评估环节

一是加强专项债券绩效管理业务培训。财政部门应经常组织项目单位通过线上、线下的方式学习债券绩效管理方面的新政策、新要求，牢固树立“举债必有效、无效必问责”的绩效理念。二是积极开展事前绩效自评。项目主管单位对拟申请使用债券资金的项目，在申报之前开展基础性工作绩效自评，重点对项目发行债券的必要性、立项、可研、环评、用地、规划、开工等基础性资料的合法性、完备性、项目建设运营的期限、资金筹集的方式等进行科学评估、合理预计，避免项目实际实施过程中出现与前期设计相差较大的情况，从而无法发行债券或者已发债券资金支出不掉。同时财政部门也应该加大对政府债券发行的审核力度，没有达到开工建设条件的，一律不予发行债券。

（二）完善监管方式，在地方政府专项债券管理中引入穿透式监测

一是建立项目全流程绩效监管。由于政府债券项目周期长，绩效评价应该是长期、动态的，要考虑不同年度的绩效评价有序进行。绩效管理应该贯穿债券资金“借、用、管、还”的全流程，在每一个阶段都实施有针对性的绩效管理，形成闭环。评价主体应结合实际科学合理地制订绩效目标，细化工作任务，压实工作责任，在项目审批、招投标、在建进度、竣工验收、移交管护、后续服务等各个环节进行全流程监督检查，形成闭环。二是突出债券项目建设期绩效监管。各项目单位要严格按照新增债券资金管理规定，建立健全资金使用、拨付、监督检查等方面的制度。加强与项目主管部门的沟通协调，落实好项目资金需求与发债时间的衔接，避免资金沉淀或不足，最大限度地发挥债券资金使用效益。财政部门要指导项目单位做好项目管理以及财务核算工作，督促项目单位加强债券资金支出管理，确保专账核算、专款专用，对已下达的债券资金要加强监管，定期核查執行进度，防止出现“半拉子”工程。三是加强项目运营收益基金监管。债券资金到期偿还本金的数额比较大，虽然在项目测算时编制有实施方案，但在具体的运营中，问题层出不穷，为确保专项债券项目具有稳定可持续的项目收益，保障偿债来源的真实可靠，有效应对到期还本压力，应该建立项目收益基金，将年度运营收益的一定比例金额缴入专门账户，作为偿债基金，即可以防止单位挪用，也可以降低偿债风险。四是做好资产管护。专项债券形成的固定资产，其收益必须先确保债券本息的偿付，未经允许，不能再做其他融资。

（三）完善评价指标体系，建立共性的和差异化的评价模板

一是建立专项债券绩效评价指标体系。政府债券资金不同于一般财政预算资金，有其特殊性：期限长、金额大、有偿使用等，绩效指标设计应更具有针对性，体现这些特征的因素包括但不限于：债券类型、期限、利率、项目收益、还本能力、公益性、外部性、可持续性等，绩效指标应综合以上因素进行设计。二是增加项目外部效应的指标权重。债券项目大多是投资数额大、影响长远的交通、水利、产业园区等基础设施建设或机场、医院、教育等公益性项目，外部效应显著，在指标设计时应对公众满意度、环境影响、社会效益、可持续性等方面重点考虑。三是建立债券绩效管理信息系统。可以现有的地方政府债务管理系统为依托，参照部门预算管理系统，建立一套针对债券项目资金的绩效评价系统，对项目在申报、发行、使用、存续各个期间的情况实时动态检查。四是每年度至少应由第三方独立机构进行评价一次，增加结果的可信度。财政部门或主管部门可在申报、发行或年中开展评价，但应完善评价机制，避免部门间利益干扰，各种方式、各期评价结果互为参考印证。

（四）完善奖惩机制，强化绩效评价结果运用

一是将绩效管理情况纳入政府目标管理考核，与各地债券发行、债务限额分配挂钩，形成更强的约束力，引导部门重视和强化绩效管理，确保绩效管理工作取得实质性成效。二是重视评价结果反馈。评价报告应及时反馈被评价单位，并要求认真整改，按期反馈整改情况。对于整改不到位、不及时的项目单位，可通过集中约谈、整改核查、绩效问责等方式持续督促，确保绩效评价问题整改到位。同时，将绩效评价问题整理汇总，加以分析，寻求对策，从中发现改进管理的方式和举措，促进地方政府整体绩效管理水平的提升。三是加大公开力度，主动接受社会监督。绩效评价结果应及时向社会公开，以增加透明度，便于公众监督。上级部门可以出台完整的信息公开目录，便于地方各级部门做好此项工作，也便于公众查阅了解。

参考文献

[1]马改艳.我国地方债务风险隐患、成因及化解对策[J].西部论坛，2014（24）.

[2]王泽彩.加强地方政府债务绩效管理的几点思考[J].山东经济战略研究. 2019（11）.

[3]赵桂芝，冯海欣.新预算法下我国地方政府债务使用绩效的区域差异与对策启示[J].辽宁大学学报.2019（47）.

[4]孙晓霞，刘国永，黄超.地方债绩效目标管理研究[J].中国财政2021（16）.

[5]刘申峰等.新格局新使命 加强地方政府债务绩效管理[J].中国财政. 2021（02）.