国家公园生态保护补偿机制研究

摘 要：生态保护补偿机制是建设生态文明的重要手段，也是构建以国家公园为主体的自然生态系统保护地的重要制度保障。相比一般的生态补偿而言，由于国家公园主体的多元性，在构建生态保护补偿机制时需要综合考量多个生态要素，关键要明晰国家公园的补偿主体、统一补偿标准、构建多元化的资金保障机制、加强补偿资金的监管和绩效评估，从而更好的为国家公园的建设管理提供科学上的指导，以促进社会公平，实现生态保护与经济效益的统一。

关键词：国家公园;生态保护;补偿机制

国家公园是自然保护地的主要形式之一，是生态文明建设的重要载体。作为一种特殊的自然生态区域，国家公园的良好运行和发展对于我们人类的生存和发展也具有重要作用。自十八届三中全会首次提出建设国家公园体制以来，党和国家出台了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，明确指出要建立健全生态保护补偿机制。作为国家公园管理的关键一环，生态保护补偿机制影响着国家公园的建设、管理与保护[1]。但是，由于我国国家公园建设起步较晚，对于生态保护补偿领域的研究较少，在实践中依旧存在一些问题。构建国家公园生态保护补偿机制无论对于我国生态补偿制度的完善，还是国家公园体制建设都具有重要意义。

一、 我国国家公园生态保护补偿实践

生态补偿起源于生态学理论，国外称之为生态（环境）服务付费（PES）。我国国家公园的建设起步较晚，目前在法律层面上对于国家公园还没有一个明确的定义[2]。《方案》指出国家公园是由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。国家公园作为一种特殊的生态区域，与传统的湿地、草地、森林等单一的生态要素的生态区域的生态补偿不同，国家公园的生态补偿不仅仅需要考虑区域内的某一个或者某几个生态要素，而且需要综合考量区域内所有的生态要素，并在此基础上设计生态保护补偿机制，而且其与权属明确的矿产资源的开采以及林木的采伐相比，国家公园具有“全民所有性”，“社会公共性”等公益性特征，使得在确定其补偿权利义务关系时更为复杂，因此传统的生态补偿的理论不完全适用于国家公园生态保护补偿。

由于我国国家公园建设起步较晚，实践中存在一些亟需解决的问题。首先，补偿资金来源不足，补偿力度不够。现阶段我国生态保护补偿资金主要来自于政府财政，以纵向财政补偿为主，补偿资金来源十分有限。实践中由于国家公园生态服务价值难以评估，时常使得补偿效益低于生态效益。其次，关于国家公园生态保护补偿方面的法制不够完善，缺乏统一的补偿标准。生态保护补偿机制的运行离不开法制的保驾护航，目前我国关于国家公园开发管理的法规较少，在全国范围内尚未形成统一的法律体系，使得各地在国家公园的生态保护补偿实践中缺乏法律指导，不公平现象时有发生。同时，客观上由于生态系统服务的测算方式，以及价值评估方面缺乏一套科学合理的计量体系，加上生态补偿涉及的因素多而繁杂，这也在一定程度使得难以制定科学合理的补偿标准。最后，管理体制不健全，补偿主体不完善。目前在国家公园生态保护补偿管理中，大多依据各部门及地方政府的管理体制，使得国家在生态保护补偿工作中时常出现补偿责任不清，补偿主体缺位的现象。

二、 国家公园生态保护补偿主体识别

明确国家公园生态保护补偿主体是明确各方权利义务关系、补偿金来源以及受偿主体的重要前提，如果无法识别国家公园生态保护补偿主体，生态补偿机制就如空中楼阁[3]，因此，确定国家公园生态保护补偿主体就显得尤为重要。赵淼峰，黄德林提议引入利益相关者理论[4]，国家公园中的“利益相关者“是指影响国家公园生态系统保护或者由于实施国家公园生态保护政策受到影响的组织、单位或者是个人。利益相较于权利而言是更为基础的法律范畴，引入这一理论的好处就在于一方面可以破解国家公园生态保护构机制构建中主体识别难的困境，进一步明确国家公园生态保护补偿主体范围，另一方面，在明确国家公园生态保护补偿主体的基础上，可以拓宽资金筹集渠道以及实行精准补偿，更好的协调各方之间的利益关系。

（一）补偿责任主体

国家以及政府作为国家公园的管理者和公共利益代表者，承担补偿责任毋庸置疑，其他主体是否需要承担补偿责任需要进一步厘清。在利益相关者理论的指导下，根据“谁使用，谁补偿;谁受益，谁补偿”的原则可以进一步确定国家公园的开发利用者以及受益者也应当承担相应的补偿责任。

生态资源具有稀缺性，生态资源使用者通过占有、使用生态资源获取收益，理应承担补偿责任。主要体现在国家公园特许经营方面，企业、机构组织或者农户获得国家公园内生态资源的使用权或者是开发权，利用国家公园内的生态资源获取受益。国家公园生态资源的开发利用者对于国家公园的生态保护具有两面性，需要区别对待，对于在国家公园设立之前就存在的合法利用者，依据《总体方案》属于强制退出对象的，应当给予合理的补偿，当然，非法存在的开发利用者不能获得补偿;而对于在国家公园设立之后获得特许经营权而存在的开发利用者，由于其利用国家公园内的生态资源获得收益，应承担一定的补偿责任。

国家公园的受益者，主要包括国家公园的消费者以及国家公园的受益地区。国家公园的消费者是指前往国家公园旅游或者是消费国家公园提供的其他服务或产品的消费者。国家公园的受益地区作为补偿主体具有特殊性，一方面国家公园具有“全民公益性”，但因此将全国各地均认受益的地区，并要求他们对其进行补偿既不现实也不合理。另一方面，根据生态系统服务空间流动理论，国家公园提供的生态服务确实会对其周边地区产生积极的影响，例如，涵养水源、改善水质、净化空气等作用。因此，将受益地區作为国家公园的生态保护补偿主体是合理也是十分必要的，需要注意的是由于生态系统提供的服务惠及的范围难以确定，所以需要使用科学合理的方法确定相关区域应当承担的补偿责任。

（二）受偿主体

根据“谁保护，谁受偿”的原则可以确定国家公园受偿主体主要包含两类：第一类就是对国家公园生态系统保护作出贡献的单位、民众以及由于建立国家公园权利受损的单位或者民众。主要包括以下几种：第一，居住在国家公园附近，生活上对国家公园中的生态资源有较强依赖性的原著居民。这些原著居民世代居住在国家公园附近，“靠山吃山，靠水吃水”，国家公园是他们赖以生存发展的家园。而且国家公园内的草地、林地以及耕地大多属于集体所有，由于国家公园的设立势必使得这些原著居民丧失利用这些资源的机会，失去收入来源。同时，有些地方的原著居民以打猎、放牧、伐木采薪为生，国家公园设立必将使得他们原以赖以生存的生活方式受限，也应当补偿。第二种就是国家公园的管理机构。国家公园的管理机构负责国家公园的日常事务管理，履行着国家公园范围内生态资源的保护、特许经营管理、社会参与管理、宣传推荐等职责，也理应得到相应的补偿。第三种就是在国家公园内调研、做研究的学术、环保机构或者个人。这些机构团体或者个人为了更好的管理国家公园和改善国家公园内的生态环境，付出了辛勤的劳动，或者其研究成果也为国家公园的建设管护提供了科学的指导。同时，有时环保机构可以充当第三方参与到当地政府与当地民众矛盾协调中去，有效的化解政府与民众之间的矛盾冲突，提高民众的环保意识。因此，他们也是国家公园存在的重要的利益相关者。第四种就是国家公园本身，国家公园是利益产生的源头，理应受到补偿。需要注意的是这里的补偿不同于对国家公园管理机构的补偿，这里的补偿来源于国家公园本身提供的生态价值，但是可以由国家公园的代表机构收取补偿，用于国家公园生态的保护和建设。第五种就是利益受损的资源开发利用者或者是有利于国家公园建设的自然资源开发利用者。例如有些自然资源的开发利用者由于国家公园的设立之后，为了保护国家公园的生态资源必须退出国家国家公园，停止经营。或者有些资源开发利用者通过引进先进的技术或者创新的发展理念在国家公园内积极发展生態环保的产业，其在创造经济效益的同时也保护了国家公园内的生态环境，这些利用者为了保护生态环境而引进先进的技术付出了巨大的成本，根据”谁保护，谁受益“的原则，应当给这些利用者一定的补偿。

三、国家公园生态保护补偿标准确定

补偿标准是公家公园建设中的关键一环，其合理与否关系到公平与效率的权衡问题。只有建立科学、可行的计量标准，才能确保国家公园建设的顺利开展。生态保护补偿标准的确定是一项系统复杂的工程，涉及的因素较多，同时在不同区域、同一区域不同时期内的国家公园的实际情况相差较大，统一补偿标准即不合理也不现实。因此，确立一个补偿范围作为补偿依据是更为科学合理的做法了，但具体的补偿标准可以结合各地自己的实际情况来确定。

那么如何确定生态保护补偿的上限？我们可以按照生态系统服务的流动价值来评估，主要是对国家公园的气候调节、生物多样性保护、水土涵养、景观美化等生态服务价值的流量和流向来综合考量[5]。生态保护补偿的下限，可以以生态保护者的直接投入和机会成本为准。即生态保护者为了保护生态环境，投入的人力、物力和财力，以及为了保护生态环境，所丧失的机会成本。

但是需要注意的是确定生态补偿范围之后，落实到具体的生态补偿标准时还应当综合国家和地区的实际实际情况，尤其是经济发展水平和生态状况，通过与受偿者的协商和博弈确定合理的补偿标准。当然，补偿标准不是一成不变的，应当分区域，分阶段，根据社会发展和生态保护的实际需要，灵活确定不同的生态补偿标准，并根据经验总结和环境变化进行适当的调整。

四、国家公园生态保护补偿融资渠道构建

资金问题是国家公园生态保护补偿机制的核心问题，如果补偿资金短缺，生态补偿机制就如无源之水。目前生态补偿资金筹集渠道主要有三种：政府筹集、市场化筹集和社会筹集。[6]目前我国国家公园生态补偿资金主要来源于政府财政这一块，资金来源较为单一，而国家公园是一项前期耗资巨大的大工程，仅仅依靠国家财政是远远不够的，还必须积极拓展资金来源，构建多元化的融资渠道。构建国家公园的融资渠道可以从以下三个方面着手。

第一是政府财政转移支付。财政转移支付是各级地方政府为了解决生态系统服务负外部性问题的主要手段，促进政府正确履行有关生态环境保护的职责，平衡各地政府财政收支的政府间财政资金划拨和补助[7]。建议在国家公园生态保护补偿财政转移支付中提升扶持力度，增加生态环境影响因子的权重，针对生态脆弱区、重点生态保护区或者生态要素实施国家购买[8]，建立国家公园建设管理专项补偿资金。加强国家公园横向转移支付力度。生态服务（产品）属于公共产品，其外部性明显，需结合生态相关性确定生态受益区范围，明确补偿主体，使得生态受益地区与生态保护区在享用生态保护领域形成“俱乐部经济”，使其生态产品外部性内部化[9]。由于国家公园生态系统服务的流动性，使得在实际中难以确定受益地区，可以由生态受益地区的政府承担横向生态补偿的责任，由受益地区政府代表受益地区购买生态服务。具体设计上由国家公园所在地的地方政府与生态受益区的地方政府协商签订补偿协议，明晰生态保护补偿的主客体、补偿标准、补偿方式，以及彼此间权利与义务等主要内容。同时建立保障机制，主要是建立跨区域生态数据监测体系以及加强相关生态系统服务的测算方式以及价值评估的研究。

二是市场筹集。政府资金数量有限，且来源不稳定，而市场筹集方式具有渠道广，方式灵活等优点，在一定程度上能够弥补政府资金的不足。在国家公园特许经营制度下，可以通过“生态认证”、品牌价值分红、资源税费等手段来补偿国家公园建设和管理的成本，形成特许经营的良性循环。此外，政府要建立科学合理的政策法规、规章制度，积极鼓励、引导多元投资主体参与国家公园建设管理。充分调动市场资本参与国家公园建设管理的积极性，构建准市场化或市场化的运行机制，鼓励市场资本对国家公园进行投资。

三是社会筹集。国家公园在建设管理所需资金在坚持政府财政与市场筹集的同时，也应当积极的争取社会力量，多渠道、多形式的筹集资金，确保资金来源的稳定性，可以通过接受国际生态环保组织的援助、国内企业的捐助、民间资本的资助、私人或者是单位的捐款等。

在多渠道融资的同时，首先，还应当建立国家公园补偿资金的用途监管和绩效评估制度，加强对补偿资金支付的监管，无论是政府财政的转移支付，还是使用市场与社会渠道募集的资金进行补偿，都必须要有严格的审核程序，防止财务造假或者是挪用资金等腐败现象的发生。其次，还应进行补偿资金的绩效评估，评估标准以补偿资金投入到国家公园建设管理后是否改善了国家公园的生态环境以及周遭社区居民的生活水平，例如国家公园内生物多样性的增减，水质的变化，森林、湖泊、湿地面积的增减或质量的改善，以及社区居民的人均收入的增减等。

五、结语

生态保护补偿机制是构建以国家公园为主体的自然保护地体系的重要制度保障。根据国国家公园建设的总体要求，本文在当前国家公园生态保护补偿的研究和实践的基础上，界定了国家公园生態保护补偿的内涵。通过厘清国家公园生态补偿主体，补偿标准、补偿资金渠道等国家公园生态补偿机制中的几个关键要素，以期完善国家公园生态保护补偿机制，真正实现“既要金山银山，又要绿水青山”的协调发展，实现人与自然的和谐共处。

参考文献：

[1]赵淼峰，黄德林.国家公园生态补偿主体的建构研究[J].安全与环境工程，2019，26（01）：30-38.

[2] 徐婵，焦雅萍 ，万波：中国国家公园研究进展[J]，四川旅游学院学报，2019（01）：84.

[3]赵淼峰，黄德林，国家公园生态补偿主体的建构研究[J].安全与环境工程，2019，26（01）：28。

[4]赵淼峰，黄德林，国家公园生态补偿主体的建构研究[J].安全与环境工程，2019，26（01）：28。

[5]刘某承等，国家公园生态保护补偿的政策框架及其关键技术[J].生态学报 .2019，3（04）：1335.

[6] 张明凯：流域生态保护补偿融资渠道及效果研究，昆明理工大学[D]，2018（10）：25.

[7] 舒旻：论生态补偿资金的来源与构成[J]，南京工业大学的学报.2015（01）：55.

[8]  刘某承等，国家公园生态保护补偿的政策框架及其关键技术[J].生态学报 ，2019，39（04）：1336.

[9] 国家发展改革委国土开发与地区经济研究所课题组：地区间建立横向生态补偿制度研究[J]，宏观经济研究，2015（03）：16.

作者简介：

廖云林（1994-10），男，汉，江西吉安 在读研究生，江西理工大学 研究方向：民商法.