“转非”领导干部职务的暗流

李　松

随着我国干部人事制度改革和机构改革的深化,转为非领导职务的领导干部的人数越来越庞大。如何管理好、使用好这些“转非”干部,已成为一个亟待解决的重要课题。

“我今年初退居二线,福利待遇没变,去不去上班没人过问,比以前省心多了。”我一位熟识多年的老朋友说起这番话时,语气中透出一种难隐的失落感。

他今年50岁,因年龄原因,不得不从单位的副职,转任相应的非领导职务,成为单位三名副处级调研员之一。

近年来,领导干部由于各种原因改任非领导职务的不在少数。按《中华人民共和国公务员法》规定,非领导职务层次在厅局级以下设置,享受相应级别和待遇,不具有行政领导职责。

调查发现,领导干部转为非领导职务后,有的能够继续坚守岗位,积极发挥余热。但也有不少由于单位疏于管理,致使其游离于管理之外,造成大量的人才浪费,加剧机关人浮于事,造成新的社会不公。

“转非”滥觞

按《公务员法》规定,领导职务包括乡科级副职至国家级正职10个层次,而非领导职务包括办事员、科员、副主任科员、主任科员、副调研员、调研员、副巡视员、巡视员等8个层次。

而在工资福利待遇上,乡科级副职与副主任科员对应,科级正职与主任科员对应,等等,依次类推,直至厅局级与巡视员对应。

“领导职务是在各级国家行政机关中,具有组织、决策、指挥职能的职务。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授认为,“领导职务与非领导职务的最大区别在于,前者有实权有待遇,而后者没有实权,但享有相应的级别待遇。”

从各地看,领导干部转任非领导职务,是一个普遍现象。这些未到退休年龄的领导干部,随着干部制度改革和机构改革的不断深入,因年龄、身体、领导职数、岗位需求等因素,提前转任待遇相当的非领导职务。在这里,“转非”被视为一种照顾性政策。

据了解,“转非”领导干部来源比较复杂,除原机关领导干部外,还有军转干部,以及国有企事业单位等机构的领导干部。

值得警惕的是,这两年来,“转非”也成了一些“问题官员”的神秘去向。据报道,在“华南虎照事件”中,朱巨龙、孙承骞虽被免去省林业厅副厅长的职务,但却转为非领导职务,仍享受与副厅长同级别的待遇。

1993年颁布的《国家公务员制度实施方案》,对非领导职务的职数设置作了严格的比例限额。比如,省辖市(行署、州、盟、直辖市的区)人民政府机关设置的调研员和助理调研员职数,不得超过处级领导职务职数的1/3,其中调研员不得超过30%。

可是在实际操作中,因为干部太多,实职官位太少,加上“转非”承担了一些难以言表的功能,所以为了权衡关系,以致在岗位的设置上,很多地方不得不突破规定的比例限额。

造成实质上的人才浪费

我国干部人事领域改革实施任期制后,来自领导干部的阻力不小,“转非”就成了领导干部退居二线的平稳出口。

从各地领导干部“转非”情况看,一般是厅级干部58岁“转非”、处级干部50岁出头“转非”、科级干部40多岁“转非”。这意味着,公务员在一定年龄还晋升不到相应级别,“转非”就成为必然选择。

尽管领导职务干部“转非”,为推动干部年轻化打开突破口,有助于完善干部任期制的实施环境,但客观上也收窄了基层非领导职务干部的晋升空间,导致相当多基层非领导职务干部工作上没有盼头,得过且过,降低了工作效率。

同时,不少地方对“转非”领导干部的使用管理十分松散。比如,有些单位尽管给“转非”领导干部安排了工作,但没给予相应的工作条件;有的安排工作很少,分配任务很轻;有的甚至根本不安排工作、不分配任务,以至“转非”领导干部成了机关编内的“自由人”,权力小责任也小,但待遇比其他人员高,加剧机关人浮于事的现象。

“大多‘转非干部是单位的老领导,不但资历深,而且架子也很大。”北京市某局一位负责人抱怨,“正因如此,对‘转非领导干部不太好管理,有的‘转非领导干部失落感很强,对工作丧失热情,有的‘三天打鱼两天晒网,单位也只好睁只眼闭只眼,不好太多过问。”

而多位受访的机关干部坦言,相当一部分“转非”领导干部,虽工作经验丰富,业务技能娴熟,“转非”后却派不上用场,造成人才浪费。

折射“官本位”意识

有受访专家认为,“转非”还是一种“官本位”的制度设计思路,即借机让他们流连于官场,享受官员福利和待遇,保持一种心理平衡。

“一些地方没有把发挥‘转非领导干部的作用视为必要,从而作出合理的工作安排,导致大量‘转非领导干部享受着高待遇,却没做与待遇相称的工作。”国家行政学院社会和文化教研部教授龚维斌认为,“社会上对‘转非领导干部仍存偏见,认为‘转非领导干部光拿工资不做事,这使一些想做事的‘转非领导干部心存顾虑。”

调查发现,在收入、医疗、车辆等方面,“转非”领导干部基本能得到保障,但政治待遇却往往被忽视,比如该参加的会议不通知,该传达的文件不传达,常常被闲置一边,不管不问不安排。

“因为在一些政治待遇上得不到落实,很多‘转非领导干部从心理上有一种被排斥的感觉,特别是一些较高级别的领导,对政治待遇更加敏感、更加看重。”中国社科院研究员尹韵公认为,“其深层原因是党内及社会生活中,仍存在根深蒂固的‘官本位意识。”

“让这么多的官员,闲着却能坐享社会财富,其成因肯定不在个人,而是体制使然。”南开大学博士生导师齐善鸿教授认为,“无论从社会和谐还是公正合理的角度看,都说不过去。”

亟待引入竞争机制

多位受访者都认为,我国对转任非领导职务的领导干部的管理,应出台具体的管理措施,并引入科学有效的竞争机制。

“根据分类管理原则,健全管理机制,合理开发和优化配置‘转非领导干部资源,通过完善配套措施,纳入正常干部管理体制。”李成言认为,“对非领导职务设置情况进行清理,确定职务及职数,严格掌握非领导职务的职数限制和任职条件,对突破职数限制的,要通过竞争上岗、提前退休等方式逐步消化解决,以保证非领导职务设置的质量。”

“组织部门和相关单位应为其提供工作岗位、安排工作任务,并根据不同非领导职务的岗位特点设置科学的目标考核体系。”齐善鸿建议,“可组织‘转非领导干部围绕本单位日常工作、重点工作和重大课题,开展专题性和综合性调查研究,充分发挥‘转非领导干部经验较丰富、善于处理复杂问题的优势,安排他们协助班子成员分管某项工作、牵头处理某些棘手事务或参与信访处理等工作。”

在受访专家看来,“转非”既要达到精简人员、培养年轻干部的目的,又要避免出现人浮于事的现象,就须从主观上和客观上更新“官念”。而彻底打破待遇终身制,才是最终的治本之策。

(摘自《瞭望新闻周刊》2009年第35期图:王伟宾)