政治极化背景下特朗普政府的气候能源政策

代雯婷

摘 要：特朗普上台后，对美国的气候能源政策作出了重大的调整，在“美国优先”的指导下，特朗普政府将气候变化议题边缘化。可以看出，特朗普政府的气候政策是民主共和两党极化斗争及民粹主义复兴的外在表达，是在美国国内政治——社会背景中长期累积起来的。这一调整给全球气候能源治理带来了巨大挑战。

关键词：政治极化;特朗普政府;气候能源政策

一、特朗普政府时期的气候能源政策

从历史经验来看，美国的气候能源政策呈现出明显的时代特征。与奥巴马积极的气候政策不同的是，特朗普政府一直对气候变化持怀疑态度。在“美国优先”的宗旨下，特朗普政府将经济优先作为出发原则，拒绝为全球气候变化带来的负面影响买单，相反将重心着眼于振兴美国的传统工业，在面对气候变化和温室气体排放时充满了负面的消极态度。

（一）、人事任命和政策导向上秉承“气候怀疑”原则

特朗普是典型的气候怀疑论者，他认为气候变化是中国等发展中国家为了转移美国财富而制造的一场骗局。为了在任期内更好的推行气候政策回应选举口号。在上台后不久，特朗普任命斯科特·普鲁特为联邦环保署署长，迈克·蓬佩奥担任美国国务卿，威尔伯·罗斯出任商务部部长，三者在气候问题上都是典型的气候怀疑论者。由于在气候变化和贸易问题上的政见不同，特朗普解职了前任国务卿雷克斯·蒂勒森。[1]同时，特朗普削减了大量联邦环境署的工作人员和环保相关的财政预算。另一方面，自上台以后特朗普大刀阔斧的调整了奥巴马时期的“气候能源遗产”。

（二）、宣布退出巴黎气候协定

在2016年竞选期间，特朗普就曾指出《巴黎气候协定》会对美国产生不利影响，只对其他国家有利，而且正在伤害美国经济发展和损害工人利益，并声称肯定会退出该协定。2017年6月1日，特朗普正式对外宣布退出《巴黎气候协定》，同时停止了向“全球气候变化倡议”项目拨款，取消了针对气候问题的研究经费，同时也终止了对于绿色气候基金的资金投入。在某种程度上来说，这些做法兑现了特朗普在竞选时的承诺。特朗普政府看来，如果继续留在《巴黎气候协定》中，美国在未来几十年会蒙受高达3万亿美元的损失，同时会失去数百万个工业机会和制造业机会。面对这种状态，特朗普认为作为美国总统，他要将美国人民的利益放在首位。相反，美国退出《巴黎气候协定》会使得全球气候治理进入低潮期。2017年8月4日，特朗普政府向聯合国正式递交了退出文书，这一举动表现出来的是美国逃避国际气候责任，放弃了全球气候治理的领导地位，也严重打击了国际气候合作的进程。[2] 2017年9月20日美国再次证实确认退出《巴黎气候协定》。

（三）、 以发展国内经济为重心忽视国际气候合作

特朗普上台以“美国优先”作为施政纲领。从退出TPP到加紧《北美自由贸易协议》谈判，都是为了更好促进国内经济发展。正是出于为了回应关键选民的利益诉求——振兴美国的制造业和建设基础设施。特朗普便在在气候能源政策方面进行了“解绑”。 在国际合作上，特朗普执政以来在意向和行动上都未表现出和他国合作的迹象。在2017年7月在德国举行的G20德国汉堡峰会上，德国作为东道主曾试图以气候合作为突破点，试图将美国拉回全球气候治理合作中，但特朗普表现出明确的拒绝态度。

在特朗普政府时期，中美气候合作已经彻底瓦解并且在短期内难以恢复。中美气候合作重要性的下降对双边关系会产生不利影响，中美外交在过去几十年里由于双方实力的此消彼长，因而在不同时期出现了不同的矛盾和摩擦，气候合作在这个背景下充当了粘合剂的角色。但目前随着这一粘合剂的消失，某种程度上意味着失去了良性的制约因素，非常不利于健康稳定的双边关系的发展。

二、政治极化对特朗普政府时期气候能源政策的影响

随着政治极化的进一步深入，美国的气候能源政策很大程度上受到了国内政治-社会背景的牵制。美国的气候能源政策也成了国内政治、经济和社会极化状况的真实缩影。伴随着国内政治分歧的扩大、经济增长缺乏动力以及社会思潮极端化等复杂的环境。特朗普政府将气候能源议题边缘化，放弃在国际社会中的责任和位置。

（一）、 基础：共和党传统和社会联盟利益驱动

首先，从共和党人对待气候能源的传统来看，共和党人在政策上较为保守，对包括气候在内的环保议题向来不感兴趣。从党争的角度看，民主党人从道德上占据了气候议题的制高点，共和党人放弃了环保选民的选票。因此，越来越多的共和党人开始对气候变化问题持有怀疑态度，质疑它的真实性和产生的具体原因。共和党和民主党在气候政策的影响上存在分歧。在皮尤研究中心2018年一项调查中显示，三分之二倾向于民主党人士表示，旨在减少气候变化的政策通常会为环境带来净效益，相比之下，大约十分之三的共和党人持这种观点。相反，44%的共和党人认为这样的政策没有任何效果，约28%的人认为这样的政策对环境弊大于利。[3]具体到特朗普个人来说，他也认为应对气候变化采取的各种政策会导致美国经济衰退，对美国的经济发展会产生阻碍和威胁的负面作用。

其次，从特朗普的选民联盟来看。在政治极化的背景下，特朗普上台以后推行的系列气候能源政策并不是一帆风顺的，它受到了部分州和地方政府的严厉反对。加州州长杰里？布朗就公开表示， 加州针对气候的应对措施不会受到特朗普当选的影响。某种程度上来说美国选民对气候政策的态度也呈现出地理特征。新兴产业集中在东西部沿海地区， 这些地区收到气候变化和环境污染影响较大， 因此这些州结成联盟推动严格减排。比如， 东北和大西洋中部州达成《地区温室气体行动倡议》， 沿太平洋的西海岸州发起《西海岸州长气候变化动议》。而相反的是，农业和制造业集中在中西和中南部地区，主要依赖化石燃料驱动产业发展。从地理要素上来看，这些区域地广人稀， 经济发展受气候变化影响小。另外这些州出于利益考虑，担心碳补贴倾向沿海地区使得自身行业优势受损，因此他们结成联盟极力反对严苛的减排措施。[4]特朗普的社会联盟分布也正符合这样鲜明的区域特征，他认为气候变化是大西洋、太平洋东西两岸精英们兜售的假象。可以看出，特朗普为了获得选民联盟的支持，必须及时调整选择符合其支持者利益的政策，因而民主共和两党在气候能源问题上产生了分歧，这样才能满足关键选民的政治偏好和政治取向，从而实现自身利益的最大化。[5]

最后，从特朗普的利益集团来看。特朗普拥有一个强大的利益集团来支持其推行气候能源政策，它们主要集中在能源、钢铁、煤炭电力、汽车、石化等高能耗产业。上述产业由于担心减排政策会对其自身发展带来不利影响，因此往往会通过各种渠道去影响政府气候能源政策的制定，比如通过捐助、游说国会议员等形式。根据美国政治响应中心的数据显示，化石能源行业在2016年竞选中对特朗普的竞选直接捐款47.7 万美元。[6]相比其他类别，该行业捐款数目不是最大的，但特朗普竞选大多使用自筹资金，很少涉及社会捐款，因此可见化石能源行业联盟对特朗普的利益期待。

（二）、核心：“美国优先”前提下的气候能源议题边缘化

特朗普入主白宫以来，推行的气候能源政策虽然遭到反对人士的阻挠，但是至今为止特朗普政府在对待气候变化议题上的态度并没有发生实质性的改变。在“美国优先”的核心指导下，特朗普政府时期将发展美国国内经济和促进就业放在利益核心的位置，未将气候变化列入其国家安全优先应对的威胁范围， 摒弃了奥巴马政府将气候变化视为美国国家利益面临的首要战略威胁的主张。2017年12月18日的《国家安全战略》报告中概述了美国面临的主要全球威胁和应当采取的应对措施，安全、经济、和平、影响力四个关键词成了未来发展的关键支柱，特别是维护国家经济安全。 但是该报告未能将气候变化纳入美国最主要的安全威胁之中，这充分表明了政府忽略气候风险的立场。

（三）、 手段：退出主义

特朗普的对外政策具有退出主义的色彩，在气候政策方面，一上台便宣布退出《巴黎气候协定》。推动美国选择退出《巴黎气候协定》最重要考虑是美国优先战略的经济节约，直接表现出来的也是美国在各种全球和地区性的多边机制中的公共产品供应的成本控制，也是间接将国内矛盾的外化。与2001年布什政府拒绝签订《京都协定书》不同的是，《巴黎气候协定》支持各国自主依据国内情况提出国家自主贡献。换句话说，它是美国倡导的模式，也给美国提供了考虑国内政治的空间。但即便如此，美国依旧选择退出。可见，在国际责任和国家经济利益面前，“退出主义”成了特朗普政府坚定的选择。

三、特朗普政府时期气候能源政策的影响

（一）、冲击了自由主义国际秩序，全球气候治理合作受阻

美国普林斯顿大学威尔逊公共与国际事务学院教授约翰·伊肯伯里就曾提到，自上世纪30年代以来特朗普是美国首位首位对自由主义国际秩序充满敌意的总统，他在军事同盟、多边主义、自由贸易、全球环境等问题上采取的行动，将终结美国的全球领导者角色，使自由主义国际秩序陷入危机之中。显然，特朗普退出《巴黎协定》于此相悖，这一“退群”行为动摇了全球气候治理框架，使全球多边合作治理进程受阻。同时，也意味着美国将从全球气候治理角色的转化从“提供者”转变为主要“消费者”，不仅大大削弱了它对全球气候治理的供给能力，更对其他国家的供给意愿造成了不良影响。美国气候政策之调整也易对其他国家产生负面示范效应，导致它们的立场出现动摇，挫伤全球气候合作信心，并对全球气候治理机制造成較大冲击。虽然美国气候政策的调整没有从根本上逆转全球气候治理的格局，但不可否认的是它严重延缓了全球气候治理的进程。

（二）、忽视他国利益，美国国际形象受损

根据2018年皮尤研究中心进行的26国调查显示，从广义上来说，世界各地的人们都认为气候变化对他们的国家构成了严重的风险。在这些国家中，有13个国家将气候变化列为最大的国际威胁。随着美国退出《巴黎气候协定》，国际社会对美国在世界事务中的作用感到担忧。72%的人表示美国在做出对外政策决定时没有考虑到其他国家的利益，有迹象表明美国的软实力正在衰退。此外，全球37%的人认为，美国在解决重大全球问题上所做的工作比以往要少。再加上在讨论国家政策时，特朗普对其他国家出言不逊，此举将会给美国的国际形象造成负面的影响。有学者也通过对美国的气候政策历史进行考察分析发现，总体上，美国的国际形象与其全球气候治理参与程度呈正相关关系。[7]可见，在特朗普政府时期美国国内矛盾外溢到国际层面，这对美国的国际形象产生了巨大冲击。

（三）、放缓中美气候合作，有损两国关系发展

奥巴马政府时期，中美两国在应对气候变化问题上目标一致，取得了丰富的合作成果。可以说，气候合作成为了中美关系中的一个亮点， 它在很多时候发挥了粘合剂的作用，更为国际社会起到了模范作用。但特朗普上台，气候合作在中美外交整体格局中的地位有所下降。这种中美气候合作重要性的下降对中美双边关系的发展有害无利。中美实力的发展在过去几年中呈现出此消彼长的态势，因而也会产生不同程度的矛盾和摩擦。面对摩擦，以往充当粘合剂的气候合作不复存在，这意味着失去了良性的制约因素，对双边关系的稳定发展非常不利。

四、总结

特朗普上台后，对美国的气候能源政策作出了重大的调整，在“美国优先”的指导下，特朗普政府将气候变化议题至于非常边缘化的位置。可以看出，特朗普政府的气候政策是民主共和两党极化斗争及民粹主义复兴的外在表达，是在美国国内政治——社会背景中长期累积起来的，具有深厚的党派渊源和平民基础。从影响上来看，美国对于气候议题的消极态度和责任转移给全球气候治理的发展蒙上了阴影，也使得中国在国际气候谈判中的压力明显上升。

参考文献：

[1] 冯帅.特朗普时期美国气候政策转变与中美气候外交出路[J].东北亚论坛，2018，27（05）：109-126+128.

[2] 何彬. 美国退出《巴黎协定》的利益考量与政策冲击——基于扩展利益基础解释模型的分析[J].东北亚论坛，2018（2）：111-112.

[3] Cary Funk and Brian Kennedy，”How Americans see climate change in 5 charts，” 访问地址：https：//www.pewresearch.org/fact-tank/2019/04/19/how -americans-see-climate-change-in-5-charts/

[4] 刘卿.论利益集团对美国气候政策制定的影响[J].国际问题研究，2010（03）：58-64.

[5] 戚凯. 美国气候政策变化分析———基于政党竞争的视角[J].美国问题研究，2012（ 1） ： 137-154.

[6] 冯帅.美国气候政策之调整：本质、影响与中国应对——以特朗普时期为中心[J].中国科技论坛，2019（02）：179-188.

[7] 赵斌.大国国际形象与气候政治参与：一项研究议程[J].天津行政学院学报，2013，15（04）：50-57.