论劳动保障监察执法的柔性化发展

摘 要：长期以来，劳动保障监察机制在劳动关系领域发挥着良好的社会治理功能。从劳动保障监管案件统计数据中可看出，责令改正作为一种重要手段，已成为大部分劳动监察案件行政处理的重要法律途径。面对当前劳动关系的新形势，责令改正的自身灵活性和有效性，让其成为劳动保障监察机制创新的突破口。

关键词：柔性执法、责令改正、劳动保障监察

一、责令改正的法律性质

责令改正作为责令性行政行为的一种，是我国行政主体经常使用的执法手段，用于履行公共管理职能，实现社会治理的目标。

关于劳动保障监察中责令改正是否必须针对违法行为，笔者认为，在理论层面，责令改正本身就包含着“改正”的意味，即把错误的结果改为正确的结果，而最终结果的正确性一般是由法律确定的。

在实践层面，劳动保障监察机关做出的责令改正决定也应该集中于用人单位在法律法规规章等法律层面的错误，而非在社会责任、行业道德等方面的错误。一方面由于责令改正作为一种具体的行政行为，劳动保障监察机关在做出时应该做到有法可依，有章可循，不应对责令改正的适用范围进行无法律依据的扩大。另一方面，劳动保障监察机关，尤其是基层劳动监察队伍，本身就存在人员不足、力量单薄等缺陷，实际上难以兼顾劳动违法行为以外的企业行为。因此，责令改正仅适用于违法行为。

二、责令改正在劳动保障监察案件行政处理中的现状

目前，各级劳动保障监察机构根据《劳动保障监察条例》的规定依职权，对用人单位执行劳动法律的情况进行监督并对劳动违法行为进行处理。其中，责令改正已成为劳动保障监察部门履行法定劳动行政执法职责的一种重要手段。

根据人力资源与社会保障部与国家统计局的统计数据现实，近年来劳动监察案件的行政处理情况具有如下特点 ：如表1-1显示，劳动保障监察机构行政处理的案件数量自2010年至2015年保持平稳，并有小幅下降，分别是38.3万、37.9万、41.1万、41.8万、40.6萬、38.8万，与近年劳动争议案件呈现明显上升态势形成较大的反差，表明劳动保障监察的力度和作用并未随着劳动关系形势严峻而有所加强。

与决定、警告、罚款以及其他行政处罚决定，责令限期改正分别占劳动监察案件行政处理结案数的61.10%（2010）、65.06%（2011）、64.06%（2012）、62.69%（2013）、57.97%（2014）、55.8%（2015）、54.92%（2016），连续六年占比达到一半以上。相反，行政处罚在处理中所占比例较低，分别为0.6%（2010）、0.6%（2011）、0.5%（2012）、0.5%（2013）、0.4%（2014）、0.3%（2015），且行政处罚主要以警告和罚款为主。

综上，2010年至2016年间，责令限期改正和责令改正占据着劳动监察结案数量的大多数。此外，行政处理决定结案数占比是唯一呈现数据波动的行政处理，2015年在整体结案数以及其他行政处理结案数呈现下降的趋势下，在数量上较2014年有所增长，这一定程度上说明了劳动保障监察机构的行政处理手段的柔性化、灵活化倾向，应该值得我们关注。

三、责令改正为我国劳动保障监察柔性化的重要突破口

从图1-2 能看出，在所有劳动监察案件行政处理手段中，随着案件总量的逐年下降，无论是责令限期改正还是行政处罚决定的结案数均呈现占比逐年下降的趋势。与此形成鲜明对比的是，劳动人事争议仲裁结案件数从2012年至2016年呈现波动上涨的趋势，分别从36151件递增至37977件，这说明用人单位与劳动者之间的利益矛盾和纠纷并未减少。而责令限期改正和行政处罚决定的前提是用人单位做出劳动违法行为，两者占比和数量的下降，说明了劳动保障监察机构对于劳动违法行为的监管力度逐年减弱。

表面上，这是由于劳动保障监察机构作为劳动法律的监督执法机构，其执法手段较少且力度不强，执法人员数量和能力也无法满足实际需要，使用人单位的用工行为难以受到有效的监督。笔者在浙江省杭州市、绍兴市、宁波市等地调研时发现，许多基层劳动人事争议仲裁员存在“三位一体”现象，即劳动保障监察员、劳动纠纷调解员、兼职仲裁员三员合一。 虽然这解决了劳动保障监察员“地点流动、人员不定、频率不高”的发展困境 ，但实质上暴露出当前劳动保障监察机构和队伍人员配置的严重不足。

事实上，劳动保障监察机构如果一再“让步”于企业利益，对劳动违法行为消极的不作为，将逐渐丧失维护劳动法律法规，发现和纠正违法行为的这一核心价值，这将导致该制度产生根本性的破坏，名存实亡。因此，劳动保障监察面对当前劳动关系的“达摩克利斯之剑”，既要从制度层面考虑到用人单位的生存问题，以避免过度、过重的监管，又要保障劳动法律法规的落实，保护劳动者的基本权利，这说明我国劳动保障监察体制在监管模式上的创新势在必行。

事实上，劳动保障监察的有效化与灵活化是该体制创新的关键，而责令改正行政行为符合这一趋势，是其重要的突破口。一方面，责令改正与行政处罚均可对于用人单位劳动违法行为起到监督、纠错的作用。另一方面，正如前文所述，在数量层面，责令限期改正和责令改正的结案数量占据结案数的半壁江山，这保证了责令改正作为制度创新的可行性，避免“推倒从来”、大刀阔斧式的改革。更为重要的是，责令改正并未对做出劳动违法行为的用人单位苛责新的法律义务即“绝对惩罚性”。劳动保障监察机关在直接、有效的进行纠错的同时，通过自由裁量选用责令改正的具体方式，决定合理的改正期限，符合灵活化、柔性化发展的需求。

参考文献：

1.参见胡建淼、吴恩玉：《行政主体责令承担民事责任的法律属性》，载《中国法学》，2009年1期。

2.叶晓川：《“责令改正”的规范性研究》，载《河北法学》，2017年第8期。

3.数据参见国家统计局人口和就业统计司，人力资源和社会保障部规划财务司：《中国劳动统计年鉴2017》国家统计局人口和就业统计司，北京：中国统计出版社，2018年02月20日。

4.刘依桐：《“责令改正”及其相关行政决定的性质认定》，载《东南大学学报（哲学社会科学版）》，2017年S2期

5. 数据参见国家统计局人口和就业统计司，人力资源和社会保障部规划财务司：《中国劳动统计年鉴2017》国家统计局人口和就业统计司，北京：中国统计出版社，2018年02月20日。

6. 取自2018年7月11日-14日调研团赴浙江省劳动法庭的访谈记录。

7. 郑佳、范哲敏：《杭州首家常态化劳动人事争议仲裁派出庭运行半年成效显著》，新华网：http：//news.hexun.com/2015-01-15/172416075.html，访问时间：2018年8月10日。

作者简介：

陈成（1989—），男，广东深圳人，博士，中国劳动关系学院法学院讲师，研究方向：行政法学、劳动法学、社会保障法学.

基金项目：本文为中国劳动关系学院院级科研项目（青年学术创新项目）《劳动保障监察中责令改正的法律问题研究》阶段性成果.