我国集体林产权制度变迁及其动因分析

冯明芬

摘 要：林业不仅是我国的主要产业，更是生态环境的保护屏障，林业对于山区经济的发展起到至关重要的作用。我国从建国初期至今进行了多次林权制度改革，因此，研究林权制度变迁动因与路径，总结改革过程中的经验与不足就显得尤为迫切和必要。本文制度经济学为基础，在研究了我国集体林权制度不同阶段演变的基础上，分析了林权制度变迁的不同成因。

关键词：集体林权制;制度变迁;动因

一、林业产权及产权制度的界定

（一）林业产权

林业产权是一组财产性权利，包括森林、林木和林地所有权及使用权和林地承包经营权等。林业产权体现的是界定在林业领域里的财产权属关 系，核心内容是明确规定了林业产权主体对森林、林木和林地拥有占有、使用、收益和 处分等一系列权利。国家产权、共同产权、私人产权、自由进入，林业产权可以被划分为以上4种形式， 而中国林业产权按照权利的源属，可以被划分为国有林和集体林两种产权类型。

（二）林业产权制度

林业产权制度是一系列行为规范，它涉及对林业产权权能的界定、 主客体的设定、确立和保护（张春霞1994）。林业产权是指人们对林业资产的权利。林业产权具有林业产权的外部性、林业产权的约束性和排他性、林业产权交易复杂等的的特点。

二、我国集体林林权制度变迁历程

1949年以来，我国集体林产权制度先后经历了定土改改革时期、农业合作化时期、人民公社时期的、“林业三定”时期、“林权改革探索”五个阶段。

（一） 1949-1952年土改改革时期

建国后的土地改革时期，国家将林地平均分配给农户，山林以个人所有为主（荣庆娇，2015）。1949年由人民政协通过的《共同纲领》中明确指出，要有步骤的将封建半封建的土地所有制转变为农民土地所有制（黄凯松，2005）。参照土地分配方法对于林地、荒山等按照一定的比例平均分配给农户。1950年我国颁布土地法，由此确定了这一时期的林业所有制分为国有和农民个体所有制两种所有制形式。

（二）1953-1958年农业合作化时期的

从1953年开始，我国经济建设逐步走上正规，国内普遍实行了合作化道路，在城镇和乡村组织成立了供销合作社、消费合作社、信用合作社、生产合作社和运输合作社。这一时期林权制度也发生重要变化，属于林权入社阶段。这一时期，虽然农户所拥有的山林所有权仍然是私有（邢美华，2009），但很广大农户已按户为单位，自愿组成了林业生产互助组，将山林入股，组成林业初级合作社（刘璨，2006），并参与分红。

（三）1958-1980年人民公社时期

人民公社时期，林地所有权由个人所有制和国家所有制二级所有制向个人所有、集体所有和国家所有三级所有制变迁。这一时期横跨了大跃进时期和文化大革命十年浩劫，颁布了关于森林保护、营林生产、林权划分的六项政策规定及法案。这一时期，山林盗伐，哄抢现象严重，国家、集体、个人的基本林业权力都得不到保障。这一时期的制度变迁具有典型的强制性与盲目性，制约了林业的发展。

（四）1980-1991年“林业三定”时期

从1981年到1991年这十余年时间，山林的所有权逐渐由集体所有转变为集体与个人 （其他经营个体）混合所有，出现多种经营主体共同发展的局面。政府于1981年颁布的《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，标志着我国林业进入“三定”时期，即划定自留山，确定林业生产责任制，稳定山林林权。由于没有足够的经济利益激励，农户林权残缺，林业税费负担过重等问题的客观存在，“林业三定”改革并没有取得成功（罗金，2011）。

（五）2003年后的“林权改革探索”阶段

福建省率先开展了集体林改革，2008年，集体林改进入全面推进和深化阶段，同年，国家出台的《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，以实现农民增收、资源增长、 林区和谐、生态良好的目标。在保证集体林地所有权不变的基础上，依照法律规定将林地承包经营权和林木所有权，以家庭承包经营的方式分配给本集体的农户，确保农民林地承包经营权的主体地位。林地承包期调整为70年，按照国家有关规定承包期满可以续包。2010年，国家林业局《全国林地保护利用规划纲要（2010-2020）》要求继续推进和深化集体林改，完善政策、放活 经营、强化服务、规范流转，提高农民保护林地和发展森林的积极性。

三、集体林权制度改革的动因分析

（一）需求动因

北方集体林区的省份，集体林权制度改革都会滞后于同 时期的其他经济体制改革。作为林业微观经营主体的农民，不能享有完整的林权（处置 权、收益权、经营权、转让权等），林业收益水平较低，农民进行林业生产的积极性普 遍不高，造林、营林以及林业多种经营有限。长期以来，“两权合一”的生产关系造成 林权主体、经营主体、管理主体不清，“责、权、利”不统一，林业经营机制不灵活， 利益分配不合理，不利于林业经营主体收益的增加，抑制了林业生产效率的提高，限制 了林区经济的长期、稳定发展。对于林权需求方（农民、林业企业、林业合作经济组织、 股份制林场等）而言，集体林权制度改革最重要的动因是经济利益的刺激和诱导。近些年来，随着木材需求量的迅速加大和市场價格的不断攀升，林业经营主体通过林地经营 追求更多收益的要求越发迫切。但林业管理部门在森林经营的方向、措施以及林产品的 生产、销售和利益分配等方面存在一定程度的干预，对林产品和生态服务的市场基础配 置作用发挥不够。因此，林地经营自主权还没有得到有效落实，即林权不完全属于经营 主体。这与林业经营主体自主进行林业生产，合理安排生产、采伐计划，以获取最大经 济利益的要求相悖。从而，需要一种新的制度安排保障并且满足林业经营主体（农民、 林业企业、林业合作经济组织、股份制林场等）对林业潜在利益的追求。从林权需求的 角度，经营主体会自发的要求集体林权制度进行改革，要求获得更加完整的林权，从而 追求更高的经济利益，这使得林权制度改革成为必然趋势。

（二）供给动因

林业生产效率的提高是政府作为产权供给方进行集体林权制度改革的主要动因。继农村家庭联产承包责任制后，政府希望借鉴农业生产的经验，明晰林权归属、制定林权收益分配原则，促进森林资源的合理开发与利用，以提高林业生产力和林业经济效率。

（1）森林资源的稀缺性

森林资源不仅是我国经济社会发展的重要基础，也是生态保护的重要屏障。随着森林资源的大量开发和利用，我国的森林资源已呈稀缺状态，人们日益感受到森林资源的 重要地位。

（2）落后的林区经济驱动

我国生态敏感地带经济一般较为落后，为了改变林区落后的经济状况，改善村级财政收入情况，拓宽农民的收入来源，提高农民的林业收入水平，需要一个产权明晰、分配合理、配套完善的集体林权制度。

因此，无论是由于森林资源的稀缺性，还是林业经济效率的激励，亦或落后的林区经济的驱动，产权的供给者都要从制度上消除不合理因素，明晰林权归属、落实经营主 体、明确“责、权、利”划分，进行新一轮的集体林权制度改革。

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基金项目： 黑龙江财经学院2019 哲学社会科学基金项目 项目编号：SK201904