政策落实跟踪审计促进全面深化改革研究

时间：2024-04-25

王科杰　黄秀蓉

摘要：政策落实跟踪审计作为国家性重要的审计工作，主要通过对宏观经济调控部署执行情况以及加大国家重大政策措施落实情况组织审计工作，以此促进国家政策及相关措施得以有效、及时、科学落实，从而充分实现政策目标。政策跟踪审计有着较强的政策性和较宽的覆盖面，因此，相关工作一般由国务院统领、审计署负责具体组织实施，且对政策执行过程中遇到相关瑕疵及时进行调整和修正，对促进国民经济健康、稳定发展发挥着非常重要的作用。目前，我国开展政策跟踪审计工作的时间较短，那么如何高水平、高效率完成国家审计工作，是我国各级审计部门和审计负责人员都需要认真考虑的课题。基于以上背景，本文就政策落实跟踪审计相关内容进行详细研究，希望能进一步促进全面深化改革。

关键词：政策落实跟踪审计;全面改革;重大政策措施

引言

2014年，国家国务院颁发了《关于加强审计工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》主要核心内容为：“切实加强审计工作，从而推进国家重大决策部署，有关政策措施贯彻落实，更好地为服务改革发展、促进经济进步，维持经济秩序以及促进社会健康、全面发展。”《意见》中提出国家审计总体要求后，将政策跟踪审计任务重点提出来，即：“持续组织我国宏观调控部署以及国家重大政策措施落实情况的跟踪审计，着力对各地去、各部门部署落实稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险等国家政策措施执行进、执行情况以及实际效果，尤其是对重大项目落地、重点资金保障以及简政放权任务推进情况，并及时发现、纠正不禁不止、有令不行问题，从而不断完善新政策。”因此，正确认识政策跟踪审计工作对国家发展和社会经济的意义，对充分发挥国家审计作用，促进依法治国，促进全面深化改革起着非常重要的作用。

一、政策跟踪审计的涵义

（一）政策跟踪审计概念

目前，我国政策跟踪审计执行情况处于探索阶段，因此对其内涵和概念未能形成统一的看法。笔者认为，在分析政策跟踪审计概念时，应基于政策跟踪审计基本特征及要素，从中提炼出精华点：一是从政策跟踪审计目的上分析，其属于免疫审计，主要为了预防出现重大政策措施执行和落实偏差，保证其有效落实;二是从政策跟踪审计内容上分析，主要事项在于对党和政府各项政策的执行;三是从政策跟踪审计开展时态分析，政策跟踪审计是一个动态性审计。综上，笔者总结出，政策跟踪审计是指科学评价和监督党和政府制定的政策，并预防或减少政策执行偏差问题出现，审计机关应语句政策具体发展进程，适当介入审计监督的一种审计方式。

（二）政策跟踪审计特征

1.审计内容全面性。新时代背景下，党中央和国务院联合出台了一系列重大政策决策部署，审计内容全面、涉及面广，包括经济、社会发展、民生、简政放权优化服务改革、推动大众创业，实现万众创新以及培养发展新动能等内容。如今，我国政策跟踪审计不仅要加强对各地区、各部门落实国家重大政策所示具体部署、执行进度、实际效果情况，还要从机制体制方面入手，进一步反应政策执行过程中出现的缺陷问题，从而揭露阻碍改革发展的机制体制问题

2.审计对象广泛性。我国重大政府措施的主要落实者就是审计对象，因此审计对象涵盖各个行业和地区，使政策跟踪审计呈现广泛性特征。这就需要在进行政策跟踪设计工作时，应进一步务实审计基础，摸底审计对象，对各级重点建设项目以及审计对象基本情况开展调查，统筹审计资源，构建起分领域、分行业的审计对象数据库，从而努力从新时代政策跟踪审计工作中更好的揭示问题。

3.审计时间持续性。政策跟踪审计时间表现为持续性特征，新时代背景下，我国审计机关必须将政策跟踪审计作为今后审计重点，并持续关注和监督重大财政资金投资项目、建设项目、简政放权、重点政策措施落实以及重大风险防范等，做到尽忠职守、积极作为。

4.审计进程时效性。政策跟踪审计还要求善于把握社会关注、政府关心的焦点、热点和难点，并统一思想认知行动到党中央判断经济形势上来，切实贯彻落实党中央制定的大政方针，从全方位（事前、事中、事后）三阶段积极开展审计工作，主动寻找问题，及时发现政策倾向性问题，及时整改措施，提出针对性对策建议，从而提高政策跟踪审计的时效性和针对性。

（三）政策跟踪审计开展的必要性

1.是审计机关依法履行职责的需要

我国颁发的《审计法》中明确指出了立法目的：开展审计工作要保障国民经济健康发展。在《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出，应对国家国有资产、国有资源、公共资产和领导干部履行经济责任情况实行审计工作覆盖。过去，国家审计更多的关注点在某项资金使用效益、使用安全以及是否合规方面，对国家某项政策的贯彻落实情况及具体实施效果关注相对较少。随着新时代政策跟踪审计的提出，我国在审计内容方面也逐渐拓展和增多。例如，2019年3月30日发生的四川木里县森林火灾，对四川省凉山州木里县雅砻江镇立尔村森林及周围灾后恢复重建、乡镇保障性安居工程等重大工程进行了跟踪审计，同时也对相关政策措施具体落实情况进行了跟踪审计，并取得了较好的效果。

为了解决“三农”、“微小企业”资金问题，中央政府出台了一系列促改革、稳增长、惠民生、调结构以及防风险的政策措施，例如加快基础设施建设、加强铁路建设、简政放权以及棚户区改造工程等，并坚持区间调控与统筹实施相结合，突出了精准调控，对我国经济迈向新时代发展起着长远的作用。2014县，为进一步确保各项政策措施的有效落实，国务院决定每季度由审计署组织全国机构对相关政策措施落实和完成情况进行跟踪审计，并要求持续开展，目的在掌握总体发展情况，突出针对性問题，提出新的审计建议，为国务院发展决策提供参考。做好政策跟踪审计工作，实际上就是相关审计机关依法履行职责，保障经济社会健康运行的重要体现。

2.是进一步推动全面深化改革，促进依法治国的需要

实现全面建成小康社会是中华民族伟大复兴梦，无论是推动全面深化改革，还是促进依法治国，最终目标都是为了实现现代化国家治理体系以及治理能力。国家审计作为一项国家治理制度安排，也是约束权利，监督依法用权的重要方式。目前，我国正处于全面深化改革背景下，开展政策跟踪审计，对发展中国特色社会主义制度有着非常重要的意义。如今，全面改革、反腐打黑、经济发展的新形势背景下，审计工作在全面推进依法治国的要求下也提出了新的目标，更为审计在国家治理体系中进一步发挥自身作用提供了重要平台。

虽然这些年我国相关改革制度在不断完善中，且依法治国、依法行政的理念已经渗入到了每个中国人的心中，但实际上，在一些地方、一些领域的改革推进情况以及政策制度措施落实情况，与国务院和党中央的要求，人们的期盼还有着一定差距。开展政策跟踪审计，对国务院出台的一系列政策措施贯彻落实情况进行全面、实时审计，在查处问题基础上，通过揭露典型案例，进一步明确责任，从而加强“最后一公里”、“最先一公里”政策措施贯彻落实，并打破“中梗阻”，确保令行禁止、政令通常。

3.有利于审计升级转型，提高审计能力

开展政策跟踪审计，是对现有审计理论、内涵带来新刺激发展，是审计发挥上档次作用，定位上层审计监督的必然选择，对充分发挥审计工作免疫共呢个，服务国家依法治国有着重要意义。此外，政策跟踪审计也要深入令我政策，并针对宏观经济进行合理的分析判断，并不是简单就事论事，就数据而进行数据分析的。这要求审计机构和审计人员必须全面提升自身审计能力，并面临业务要求、职业要求一系列变化，对提高审计人员综合素质与审计能力也有着积极作用。

二、政策跟踪审计现状及问题分析

（一）政策跟踪审计重点内容落实情况

1. 宏观经济建设政策落实情况

现如今，我国宏观经济发展正处于三时期相互叠加转型阶段，分别为增长速度换挡期、前期刺激政策消化期以及结构调整阵痛期。在经济转型背景下，国家审计必须充分发挥自身作用，善于利用在经济领域和专业维护方面取得了经济发展成果，坚持维护市场发展秩序，对于不适合构建开放性经济市场发展的地方垄断及保护行为坚决审查、披露、督促和整改。在全球经济一体化飞速发展的背景下，我国很多正在实施的产业结构调整开始迈入国际市场，例如资本、技术等生产要素，逐渐增多的金融市场、国际市场流动以及互联网经济跨国发展趋势越来越明显，这给我国对外贸易经济发展带来机遇的同时，同时也带来了一系列挑战和困难。面对全球经济一体化的趋势，我国发展自闭经济已经不再是解决问题的办法，因此必须积极融入全球经济发展行列中。例如，目前我国正在大力推行的“一带一路”新贸易体系建设项目，国家审计利用政策跟踪审计就应首先对“一带一路”各项具体政策措施是否科学、合理、具备发展性做出详细分析与评价;对各级政府是否采取了有效措施促进资本、人力资源等要素的自由流动情况进行审计;加强审查我国自由贸易区相关政策措施落实情况及实际效果，是否充分落实，是否有壁垒性政策障碍，对企业的服务、监督任务是否科学等内容进行政策跟踪审计。

另外，我国经济转型中的经济结构调整作为重要内容与政策措施，对我国在市场经济发展中占据的位置有着决定性作用。因此，政策跟踪审计也要重点关注经济结构调整相关政策措施是否落实有效，是否存在阳奉阴违的问题;国家对重点发展的行业领域，例如高新技术、清洁能源的财政资金补贴和税务优化是否真正发挥作用，地方政府配套资金是否足够进行跟踪审计;对于不符合我国新时期经济发展方向的行业，地方政府是否落实具体措施帮助其进行结构调整和转型发展，是否及时化解发展矛盾，解决行业职工再就业问题等进行政策跟踪设审计。在这几年的审计发展进程中，通过对以上内容进行政策跟踪审计，有效落实了我国各项重大经济结构调整政策。

2.各级政府部门落实改革政策情况

（1）简政放权、减少审批等政策

进一步推进行政审批制度改革也是我国实现国家现代化治理的重要措施之一，国家政策跟踪审计应实时监督该项工作落实情况与进展情况。主要对各级政府是否及时对行政审批事项进行梳理，并向社会公开情况，是否统一规定了各项行政工作流程进行审计;对是否进一步优化了审批程序，或是否存在表面取消审批权限，实际上却是将这部分权利移交给协会、学会，从而继续履行审批权限等情况进行政策跟踪审计。因此，政策跟踪审计应利用审计形式对各级政府部门权力形成监督、制约作用，从而保证国家行政审批制度改革、执行落实到位。

目前，我国审计单位通过开展长期性政策跟踪审计工作，揭示了一些部门及单位在简政放权政策措施方面存在的问题。例如，在2015年第一季度政策跟踪审计工作中发现，质检总局以及其他四个相关单位在12項应撤销或者应合并的行政许可事项没有落实，甚至在擅自设置的职业资格许可事项中，仍然有包括15个省市共133项职业资格许可未能依法撤销。部分单位和部门虽然表面上对一些行政许可事项进行撤销，但撤销的事项仍由所属单位继续执行相关权利。因此，在2014年期间，仅仅这一年的违规收费就高达7个亿。在这些政府单位没有切实落实简政放权政策措施下，其实质上就是不愿舍弃这些职位给自身带来的巨大利益。因此，我国更应加强政策跟踪审计力度，推进全面改革，从而消除利益藩篱情况。

（2）公共服务水平提高等政策

我国地方政府在落实行政审批制度改革政策基础上，对其是否履行好社会公共服务职能，有效监督市场经济，是否在社会管理、生态治理以及公共服务等民生领域上制定出科学、合理、切实可行的政策制度，且基于简政放权基础上，提高公共服务水平等内容进行了政策跟踪审计。通过政策跟踪审计良好突进，我国各级地方政府进一步调整了政府职能，即做好了权力下放工作，又防止了由于放权过快导致管理混乱情况发生。

（3）财税体制改革政策

政府跟踪审计在对财政体制改革政策情况进行审计过程中，应首先审查各地政府是否构建了科学、合理的政府预决算制度，并依法向社会公开，是否将财政学资金纳入了预算管理内容中，是否对每一项资金支出都设有严密财政监督等措施内容;着重关注专项资金和转移支付资金拨款缓慢、资金利用效率低下等问题，尤其在国家交易、农业、医疗卫生领域，并将其纳入重点审计内容;着力审查地方政府是否指定了关于税收返还或土地出让金返还政策，是否有一坨虚假申报地方留成税种，以此增加财政收入的情况。

3.民生保障等惠民生政策落实情况

在国家政策跟踪审计开展过程中，有效推动了国家在民生领域投入最大限度发挥作用。在民生项目方面，对项目各项审批流程是否齐全，是否合理执行招投标制度，项目竣工是否质量达标等进行审计;在资金使用方面，关注各项资金拨付是否及时充足，财政是否履行好了资金监督义务。通过将政策跟踪审计有效落实到民生保障等民生政策落实审计中，能有效确保公共资金始终在财政监管下充分发挥自身作用，保障惠民、富民政策真正普及于民，惠于民。例如，2016年，在我国政策跟踪审计过程中，对贵阳市在民生保障项目——保障性住房建设管理中发现了三类政策落实问题：一是共有15个保障性住房项目以及30855套住房已经竣工，但因市政道路配套设施、排污排水基础设施以及供电设施等建设滞后，到了2016年8月底仍不能按时对保障性住房进行竣工验收和分配入驻。该民生保障性工程建成时间最长超出了2年，最短也有8个月，惠民政策无法及时落实;二是，在2014年12月，已经分配了2个保障房项目和3006套保障房，但由于住房用水用电问题仍未解决，虽然已经分配完毕，但到了2016年8月底仍无法正常入驻;三是，虽然已经将2个廉价房项目和788套廉价租住房完成了分配入住，但因住房周边没有建设市政排污管道，因此只能靠定期抽排解决生活污水，这极大影响了住户生活。以上民生保障项目共涉及到了85.43亿元资金，对应中央资金就有12.48亿元。

4.应对金融风险政策落实情况

（1）地方债务管理

针对敌方债务管理方面，在政策跟踪审计过程中，对各级地方政府负债情况进行重点关注，并与财政收入进行对比，从而分析出其具体负债规模;关注债务资金流向情况，是否将资金流向了“两高一剩”行业;对个地方政府是否出台了政府债务综合把控相关措施;监督检查地方政府举借新债审批流程，加强对债务总量的控制;定期分析地方政府财政收入及存量债务情况，对其还款能力进行评价，若债务超出了总量控制，应及时预警地方政府金融风险。

（2）公共安全治理政策

针对公共安全治理政策方面，政策跟踪审计要重点关注地方各级政府、基层政府化学药品监督、安全生产以及社会治安领域政策落实情况;重点关注化学药品监督、安全生产、社会治安等领域监管环节是否存在漏洞，并督促相关部门及时查漏补缺，从而维护社会公共安全。

（3）资源环境保护政策

对地方政府生态治理及中央环境保护政策执行情况进行跟踪审计;对破坏生态环境是否进行了着重治理，相关费用收取是否及时、足够进行审计;对是否为了发展经济进行项目建设，从而牺牲了生态资源情况进行审计，目的是更好维护国家生态环境稳定。

（二）政策跟踪审计的开展情况

1. 财政资金统筹盘活方面

2016年，国家审计署开展了政策跟踪审计工作，在财政资金统筹盘活方面审计出了问题。例如，广东省体育局等相关单位财政存量资金高达150亿元。开展政策跟踪审计能全面掌握财政资金流向和具体使用情况，战功财政大盘子资金构成。以往过去对财政资金数量，具体干了什么，剩余资金数量等内容都不了解，如今，借助大数据联网审计系统，就能快速、全面分析出财政资金各项数据信息，在结合政策跟踪审计，就能全面掌握隐藏在项目结转资金、往来款项等中沉淀资金。

2. 推进重点领域项目建设方面

2016年，国家审计署协调地方各级审计机关和审计小组成员，在政策跟踪审计中运用大数据分析联合现场核实的审计方法，发现福州可门港铁路支线多个项目在使用财政资金问题上非常缓慢，共涉及到697亿元。通过查找具体原因，并给该项目提出了加快资金拨付、加快项目建设进度等审计建议，更好的促进了项目落实，充分发挥了政府投资拉动经济增长，调整经济产业结构的作用。

三、政策跟踪审计中存在的主要问题

（一）缺乏有效的思想认知

在我国，很多被审计单位认为，项目资金争取非常不易，因此只要按照政策导向和文件要求做就可以了，并不需要监督。此外，还有一些审计机构的审计人员不愿意花费大量的时间进行政策跟踪审计工作，人力成效不大，且风险较高，这种不良思想认知在一定程度上阻礙着政策跟踪审计工作的顺利推行。

（二）相关法律法规不完善

政策跟踪审计是一种全新的审计形式，但我国在相关制度建设和政策规范上处于滞后状态，对政策跟踪审计具体内容、范围、目标、方法、原则和工作组织形式上没有进行细致规定，这使得一些基层审计机关在政策跟踪审计时非常被动，且难以突出审计重点，导致审计效果并不是很理想。

（三）难以把握审计时机

我们知道，开展政策跟踪审计需要在各个政策措施落实时就要介入，但在审计介入时间上存在难以把握的问题。若介入时间过早，政策效果未能显现出来就进行审计，审计效果没有参考性;若介入时间过晚，在政策执行中出现问题和偏差就会导致严重脑梗后果，政策跟踪审计也没有发挥出自身应有的作用。

（四）审计资源有限

就目前来说，我国国家审计机关，尤其是基层审计单位的设计人员大多数只具备财会专业知识，知识结构呈现相对单一的情况。但政策跟踪审计不仅要求审计人员具备经济、法律、计算机操作与管理方面的知识和能力，还更要有着将强的问题洞察分析能力以及政治敏锐性。但具备以上综合素质的审计人员相对较少，审计资源的缺乏同样影响着政策跟踪审计开展质量。

（五）协调机制未到位

政策跟踪审计内容包括对政策的实施、项目研究、项目审批、预算资金安排、资金拨付以及竣工验收等环节，在每个环节中都有着专业的主观部分，但审计部门并不是综合协调部门，因此难以对其他部门进行有效协调，这就体现出体制内协调机制的缺失问题。

四、政策跟踪审计促进全面深化改革的优化措施

（一）深化政策跟踪审计认识

无论是审计机构还是审计人员，都应不断提高自身思想政治站位，深化对政策跟踪式痕迹的认知。各级审计机关必须始终保持社会责任感，将审计监督放在国家监督体系重点位置，相关审计人员也要提升专业能力及职业道德，认真落实做好政策跟踪审计工作，共同推动全面深化改革，做好政策落实的“督察员”。

（二）完善法规体系

政府单位应善于总结经验，制定并不断完善审计规范，细化审计内容和目标，构建标准的评价体系。此外，可以借鉴国外优秀政策审计经验，结合我国国情，制定针对性制度体系。积极推动政策审计法治建设，明确审计部门监督权限，从而使政策跟踪审计做到有章可循、有法可依。

（三）抓准审计时机

新时期下，政策跟踪审计作为一项稳定持续性的审计模式，必须综合考虑被审计项目执行时间、审计成本以及审计资源等内容，并合理选择审计介入时间。具体到每个审计项目，审计机关应对政策措施背景以及实际实施情况做好全面了解，提前明确好最佳介入时间点。在针对一些政策实施周期相对较短的政策项目时，可以首先选择几个重点审计控制环节，并对其进行实时跟踪审计;对于一些长期有效的政策项目来说，审计部门可以综合分析项目特点以及自身条件，以年为审计周期，按照季度详细划分审计阶段和审计步骤，以此开展阶段性政策跟踪审计。同时，审计机构还要对相关政策执行在不同时期的特点及变化，给予其不同程度的监督和审查，然后依据审计内容合理性决定审计介入深度。

（四）合理配置审计资源

相关审计单位要重视审计人员素质和审计资源的合理调配。首先，通过加强各层次、各种类型审计知识培训，提高审计人员法律、经济意识，从而培养出综合素质审计人员。此外，为了丰富审计人员结构，审计单位可以积极引入“扩展思维”，通过在各领域引入相关专家，从而帮助审计人员更快、更准的理清审计流程，顺利开展审计工作。

（五）统筹协调上下联动

在对国务院各部门进行审计时，应着重政策措施细化、目标任务分解等内容，并解决好政策落实“最后一公里”问题。对于省级审计机构，着重检查国务院及相关部门工作任务与措施开展情况，解决好政策落实中“中梗阻”问题;在对市县级单位进行审计时，重点关注承接省级部门各项工作任务落实情况，从而解决好政策落实“最后一公里”问题。

总结

总而言之，政策跟踪审计作为我国国家审计对政策落实情况的“监督员”，更是促进全面深化改革的“催化剂”。在进行政策跟踪审计时，审计机构及审计人员首先要对被审计项目政策内涵进行全方位了解和把控，从政策制定过程、政策目标以及实施过程都要进行详细分析，这样才能更好的落实政策跟踪审计工作。但就目前来说，我国的审计实践并非在所有政策措施上都可以对政策目标进行明确量化和分解，因此，如何有效判断政策落实效果，并对政策目标的审计信息分解和量化，仍然是摆在我国审计机构和审计人员眼前的一个问题。

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