政府法律顾问制度研究

高恩强

摘 要：推动法治政府建设，全面实现依法治国是党的十八大以来确立的基本治国方略之一，而政府法律顾问制度则是法治政府建设的重要基石和保障，该制度的实施有利于加强政府法律人才队伍建设，督促行政机关依法行政。我国自上个世纪80年代末开始建立政府法律顾问制度以来，各地基层政府结合本地区的基本情况，对政府顾问制度进行了积极有益的探索。本文主要是以温州市鹿城区为范本，介绍鹿城区政府在政府法律顾问制度方面的探索和实践，并希望以此为契机为基层政府法律顾问制度的发展与完善贡献智慧和力量。

关键词：政府法律顾问;探索实践;发展完善

一、政府法律顾问制度的概念

政府法律顾问，顾名思义就是为政府提供法律服务的群体，从传统意义上来看政府法律顾问主要是指个体，即专门为政府提供法律服务的人员，但是随着政府法律顾问制度的发展，政府法律顾问的内涵也是越来越广，不仅仅包括了个体，也包括了政府法制机构、公职律师等等。政府法律顾问制度最早于1988年9月在深圳市政府率先设立，至今我国政府法律顾问制度已走过近30年的发展历程，政府法律顾问从早期为政府担任代理人参加诉讼，到如今为政府重大决策提供法律意见、协助起草和修改重要法律文书，服务范围越来越广泛。政府法律顾问制度的建立和实施，对于促进各级政府及其部门依法行政、加快法治政府建设产生了积极影响。

二、鹿城区法律顾问制度的发展

鹿城区政府法律顾问制度自2008年建立以来，已走过10多年的发展历程，政府外聘法律顾问的管理机制也经历了三个阶段的改变：第一阶段鹿城区采用了统一集中管理模式，在这一模式下，主要是从法院、上级政府法制部门、高校、律师事务所聘请从事法律教学、研究和实务的专家担任合法性论证会议成员，负责全区遇到的涉法涉诉方面的问题。这种模式下区政府法制工作机构是作为法律服务资源的分配者，负责全区所有单位法律资源的调配和管理。这种模式的优点是能够确保聘用的法律顾问成员都具有较强的理论和实践能力，强化政府法律顾问队伍的管理，确保法律顾问队伍的纯洁性和先进性。但是其暴露出的问题是逐渐增多的行政法律纠纷和法制机构和法律顾问队伍人员力量不足之间的矛盾，因此这一模式逐渐难以胜任时代的发展。于是鹿城区进入到了第二阶段，即分散式管理模式，这也是目前大部分基层政府应用最广的一种法律顾问管理模式，由区属各部门及街镇自主选聘具备一定法律应用专长的人才作为本单位法律顾问。这种模式具有很强的灵活性，能够减轻政府法制机构的工作压力，又能够快速有效地实现政府法律顾问的全覆盖，但是这样的一种模式同样也存在问题，即政府法制机构作为法律顾问工作主管单位，无法及时全面掌握各单位法律顾问工作情况，无法准确了解外聘法律顾问服务能力、服务态度和服务质量等。基于上述原因，鹿城区对推进政府法律顾问工作的模式有了新的探索，在管理的思路上也有了新的认识，即政府法制机构作为区级政府法律顾问工作的参与者、推进者，其在中间应该是主要是起到牵线搭桥、居中引导的作用，即通过构建科学合理的管理机制、配套的软件硬件平台，做到既能够对全区的外聘法律顾问进行有效的管理，又能将自主选聘的权利交给各用人单位。基于这样的思路，鹿城区开始新一轮政府法律顾问管理模式的探索，即利用互联网法律服务平台实现政府法制机构对法律顾问的有效管理。

三、鹿城区法律顾问新模式概况

鹿城区法律顾问管理新模式主要是基于鹿城区政府法律服务系统，该系统已经于2017年正式启用，该系统的启用打破了传统政府类电子服务平台采用封闭模式的壁垒，真正实现了开放互动式的生态化服务系统。系统内部集成了外聘法律顾问筛选、线上下单选聘、外聘法律顾问评价、服务经费追踪、法律服务数据统计分析等功能于一体，实现了法律服务的“菜单式”供给，“订单式”服务。同时，这也是目前全省首个通过“互联网+”模式打造的政府法律服务平台。 新模式有以下几个优点：

一是解决律师聘请程序不透明的问题。少数单位聘请法律顾问的目的可能不是出于依法行政工作的需要，对于政府购买法律服务的这种特殊领域，更多的时候往往是基于和某些律师的个人关系，可能导致外聘法律顾问遴选的不公平。借助法律服务平台能够使聘用程序更加透明化，大大减少聘用过程中存在的人情关系。

二是解决信息不对称的问题。以往，一些单位对法律服务市场不了解，认为只有选择知名度高、具有人大代表或者政协委员身份的律师担任外聘法律顾问，才能承担好相应的职能，但是在这过程中却忽略了这些律师是否擅长于该部门专业领域，是否有足够的时间和精力去承担政府法律顾问的职能，结果是花了大价钱却没有实现很好的效果，而借助鹿城区法律服务平台这一载体能够更好的让用人单位了解法律顾问的专长和过往案例，通过对比选择更适合本单位实际情况的律师。

三是外聘法律顾问顾而不问、流于形式的问题。分散性的政府法律顾问管理机制对政府法律顾问的管理较为松散，少数政府部门虽然聘请了法律顾问，甚至不止一名律师，但可能存在为了应付考核工作而聘用的情况，是否真正发挥了外聘政府法律顾问的作用法制部门难以有效掌握。而通过法律服务平台的运用，使政府法制机构可以借助互联网这一手段实现对各单位外聘的政府法律顾问的有效管理，通過用人单位的点评以及接单的数量了解他们在日常提供法律服务过程中的工作能力和工作态度。

四、 鹿城区法律顾问新模式存在问题及发展方向

从目前运行的情况来看，由于前期没有经验可以借鉴，鹿城区政府法律顾问管理新模式在运行过程中也存在着一些问题：比如用人单位还没有培养起对法律服务系统的使用习惯，导致新模式受到了一些质疑;法律服务系统在操作体验以及法律顾问的聘用、评价等流程上还存在一定优化空间等等。针对现存的问题，还需要通过以下手段进一步完善该模式发展：

（一）进一步完善政府法律顾问机制

要进一步健全政府法律顾问参与机制，建立完善的法律顾问为政府行政事务提供法律服务的参与机制，明确法律顾问权利与责任。明确法律顾问应对哪些重要的行政事务和行政执法活动提供法律意见书，在重大决策、重大投资、重大项目建设、重大事项实施等先期论证时需邀请法律顾问参与，提高法律顾问在重大决策作出前的参与度。

（二）完善考核与奖惩机制

健全考核与奖惩机制，对政府法律顾问工作进行全面考核评估，客观评价政府法律顾问的工作能力、工作态度、专业水平和发挥的作用，从而按规定对其进行奖惩。一是考核主体应当包括政府法律顾问的管理机构、聘用单位、以及具体法涉诉服务中法院的参与。二是考核指标应当细化，不应该简单以政府法律顾问为政府解决行政纠纷或诉讼的案例个数为指标，更应该注重其在事前的风险防控，检查是否有效为政府减小法律风险和损失。三是奖励机制设置上，主要采取精神奖励为主，辅以一定物质奖励的方式。

（三）优化法律服务系统运行。

进一步提升系统的便捷性和实用性，我区已经开始谋划鹿城区政府法律服务系统2.0版本，该版本将根据政府法律服务的特点和需求，融入更多更具特色的服务模块，进一步增强系统的互动性和开放型。目前，该系统的合作方律超人已经与百度公司代理商国技互联资产管理有限公司签订了战略合作协议，将由百度主导进行系统的升级和完善，相信借助百度公司在互联网及人工智能领域的实力，将进一步推动鹿城区政府法律服务系统更好更快发展。

参考文献：

[1]刘巧玲.2018.政府法律顾问制度发展方向及路径探讨.法制与社会，2018（14）：126-127.

[2]宋旭平，杨晓.2016.政府法律顾问工作的“主动与被动”.法制与社会，（20）：160-161.

[3]李兴民.2017.基于建立政府法律顾问制度的几点思考.法制与社会，（19）：39-40+49.