PPP项目制度创业流程框架

薛涵月　刘嘉玲　邵嘉琦

摘 要： 本文对ppp模式在中国的发展历史作简要介绍，并将1990年以来ppp发展划分为三个阶段，剖析其主要特征及公私双方分担的角色。在此基础上，构建PPP制度创业流程框架，包括识别利益相关者、捕获关键利益主体需求、平衡关键利益主体需求以及绩效评估四个步骤，以规范利益相关者，提升PPP项目可行性。

关键词： ppp项目；发展简史；利益相关者

0 引言

PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式將部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。PPP模式比较适用于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节，如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处置环节。这种模式需要合理选择合作项目和考虑政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度，这是值得探讨且令人困扰的问题。

截止到2015年11月底，国家发展改革委公开推介的第一批1043个PPP项目中，已签约项目达到329个，占推介项目数量的比例为31.5%。

1.中国当代PPP发展简介

早在1438年，历史研究人员发现，法国贵族Luis de Bernam获得了莱茵河货物运输管理的特许经营合同，向周转的货物收取费用。法国式特许经营模式开了PPP历史先河，广泛地采用特许经营模式发展基础设施，铁路、水、电和有轨电车路线等都由私营企业和银行设计、建造、融资和运营。在英国，丘吉尔执政时期大搞国有化，水、电、铁路、通信等基础设都国有化了，还建立国民医疗体系（NHS）等，结果效率低、服务差。1992年，John Major正式提出了私人主动融资（PFI，Private Finance Initiative）的概念。PFI模式下，政府购买私营部门的服务，并为项目实施提供必要的资助。英国在意识到PPP的好处后大力向其他英联邦国家，如在澳大利亚等国家推广PPP，甚至向全球其他国家广泛推销。2010年PFI的升级版PF2推出。2008年经济危机后，全球范围内掀起了PPP建设浪潮。

那么，何为PPP呢？被称为“世界民营化大师”的美国学者萨瓦斯教授认为可以从三种意义上解释和使用PPP这一术语：公共和私营部门共同参与生产和提供产品和服务的合同安排。首先，它指合同承包、特许经营、补助等运作模式；其次，它指一些复杂的、多方参与并被民营化了基础设施项目；再次，它指企业、社会贤达和地方政府为改善城市状况而进行的一种正式的合作。三种情况下，企业超越了市场中通常角色定位，介入各个领域，而政府也不再限于征税员和传统市政服务提供者的角色，变成了开发商、信贷者等。

中国的PPP起源已经难以考究，但现代中国式PPP崛起实践获得广泛关注。中国PPP发展按照主导方不同大体可分为三个阶段（如表1-1所示），本文着重梳理第三轮PPP建设热潮的情况。十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”之后，PPP真正升温并引起决策层关注，中央层面积极推动鼓励民间资本进入基础设施建设领域，PPP迎来第三轮热潮新活力。

1.1前期筹备阶段，基层试点为主

十八届三中全会并没有明确提出PPP的概念，只是提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。在那之后，作为第一责任人的财政部开始着手落实。

最初阶段，财政部主要是和亚洲开发银行一起合作。2014年3月，财政部和亚开行合作举办政府和社会资本合作（PPP）培训班，表明“政府和社会资本合作”这个说法已经在财政部内部开始使用。在亚开行的支持下，财政部选取洛阳和哈尔滨两个城市展开PPP试点，其中洛阳市的项目是市政路桥和污水处理打包项目。而哈尔滨项目则是黑龙江省在年初与亚开行合作实施的“PPP领导力建设项目”基础上申报的“松花江流域水污染控制”、“职业教育实训基地”等小规模PPP试点项目。但出乎意料的是，2014年7月这两个项目被叫停。综合各方信息来看，停摆的原因一是流程繁琐导致签约工作缓慢，而亚开行要求如果年底无法完全签约就需要中方提供主权担保，发改委未予批准，导致贷款取消。二是地方政府、亚开行、财政部三个合作方对彼此的工作流程不够了解，前期准备工作不足。

总而言之，从2013年11月到2014年9月这接近一年的时间里PPP并没有太多实质进展。主要是因为各方还没有对PPP形成统一的共识，中间和亚开行分道扬镳也算是一个不小的插曲，为后续以我为主的发展模式奠定了基础。

1.2初期探索阶段，部委推动为主

这个阶段最重要的变化有两个：第一，PPP的概念被正式提出。第二，财政部和发改委开始从部委层级进行推动。第三，财政部43号文倒逼地方政府投融资转型，PPP成为香饽饽。

PPP概念正式提出。2014年9月财政部下发《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（76号文），这是部委级别首次正式提出“政府和社会资本合作”的标准说法，也是首次专门就PPP模式发布的框架性指导意见，对PPP模式进行了详细明确的界定，部署了PPP推广事宜。

43号文倒逼地方政府投融资转型。2014年10月财政部发布“43号文”，明确提出剥离城投公司的政府融资职能，提出“推广使用政府与社会资本合作模式”。随后的新预算法为PPP推波助澜。2015年1月1日，预算法新规开始执行，规定“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”，切断了隶属于政府的融资平台公司特别是城投公司依靠土地和政府及财政信用融资的渠道，进一步强化了43号文件促进PPP模式参与基础设施和公共服务运营的精神。另外，预算法新规注重绩效，要求“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”，对社会资本的运营能力提出了更大的挑战，并且，PPP项目中涉及财政性资金支付的，均应依法纳入预算，并应经人大审批，规范财政资金使用流程，提高财政资金的使用效率。

财政部推动：颁布指南，成立PPP中心，推出示范项目。2014年11月和12月，财政部和发改委分别颁布了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》从项目操作流程、创新金融支持等多层次多角度指导PPP项目运作实施，标志着PPP正从理论走向实践。2014年12月，财政部成立PPP中心，着手PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等，并公布首批示范项目，共计30个，总投资规模约1800亿元。

发改委推动：联合国开行引导开发性金融支持PPP。2015年3月，发改委联合国开行发布《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》，要求加强与开发银行等金融机构的沟通合作，及时共享PPP信息，协调解决项目融资和建设中存在的问题和困难，旨在充分发挥好开发性金融在增加公共产品供给的作用，充分利用开发性金融的引导示范效应，为融资工作的顺利推进创造条件。

1.3加速爆发阶段，中央顶层推动

2015年5月是近几年中国宏观政策的一个重要拐点。4月底政治局会议对经济形势判断发生重要变化，首次提出“经济下行压力较大”，整个宏观政策的重心开始从供给收缩向需求扩张转移，稳增长的权重明显上升。从5月开始，国务院各部委开始积极落实中央的稳增长要求，而PPP作为43号文之后地方政府最重要的融资方式之一，自然不可能缺席这场稳增长盛宴。

六部委联合发布特许经营管理办法。2015年4月，财政部、发改委、住建部等六部委联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，于2015年6月1日起施行，是现有PPP立法中效力层级较高的。《办法》明确界定了特许经营的定义、适用范围、合作形式和期限，重点强调了财政预算制度对于特许经营活动的约束、项目前期融资方案的制定和创新融资渠道，并规定绩效评价强化对项目运营的监管。

国务院常务会议部署推广PPP。2015年5月13日，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署推广PPP模式时明确表示，在公共产品和服务领域，推广PPP模式，是当前稳增长、促改革、调结构的重要举措，也是拉动投资增长的有效手段。并特别提出支持地方政府与金融机构共同设立基金，用好税收优惠、奖励资金、转移支付等手段，多措并举吸引社会资本参与公共产品和服务项目的投资与运营管理，自此，PPP成为基础设施建设和公共服务供给的主要着力点。

“里程碑”文件：三部委齐推PPP指导意见，放开融资平台限制。2015年5月，财政部、发改委、人民银行三部门联合发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》，并由国务院转发，这是中央层面专门针对PPP出台第一份重磅文件，这成为触发PPP加速爆发的一个里程碑式文件。《意见》的内容主要系统阐释了推广PPP的重大意义，并对实施过程中的总体要求、制度体系、实施路径、政策保障、组织实施进行了详细的说明，便于统筹协调PPP项目推广实施。

项目大潮来袭：发改委PPP项目库、财政部PPP综合信息平台启用。2015年5月，发改委在其门户网站上开辟PPP项目库专栏，公布首批推介项目，共计1043个，总投资1.97万亿元，涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。2016年3月，财政部PPP综合信息平台正式启用，披露了入库项目的名称、项目概况、联系方式、项目级别等基本信息，PPP项目的相关信息得以公开透明。这是我国首次公开对外发布PPP大数据，也是迄今为止最权威、最完整、最实用的官方PPP信息平台和数据库，便于对PPP项目进行全生命周期监管，有利于建立统一、规范、透明的PPP市场，项目撮合更加方便。

资金引导：地方性及国家级PPP引导基金成立。2015年7月，发改委批复河南投资集团筹备PPP发展投资基金，总规模1000亿元，这是全国第一只获得国家批复的PPP基金。依据《河南省PPP开发性基金设立方案》，基金将按照优惠的资金成本给PPP项目提供资本支持。基金采用股权为主的方式投入PPP项目。在此之后，各地纷纷成立地方性的PPP基金。2016年3月，中国政府和社会资本合作融资支持基金创立大会暨第一次股东大会成功在京召开，首只1800亿的国家级PPP引导基金由财政部发起，参与方均为大型金融、投资机构，具有良好的信用基础。

融资破题：最高人民法院首次指导案例判定特许经营权的收益权可以质押。PPP项目公司没有资产所有权和土地的质押权，特许经营权抵押融资一直是个国际通行的方式，但在中国并没有明确的规定。2015年11月，中国人民共和国最高人民法院指导案例53号的判决结果明确显示特许经营权的收益权可作为应收账款予以质押，至此，对于PPP项目，特许经营权能否质押的争议终于得以解决，特许经营权质押破题，有利于解决对特定项目的特许经营权能否质押及收益权质押实现方式的争议，统一裁判标准，对规范金融机构特许经营权的质押贷款业务并促进基础设施项目的融资有积极指导意义。

综上，从2015年5月中央的顶层设计明确之后，地方掀起了一股PPP热潮。第一，几个代表性的省市先后召开PPP签约大会进行集中推介、招标和签约，签约规模急剧攀升。第二，签约的好项目越来越多，一些经典项目产生了一定的示范效应，形成良性循环，加快了签约速度。第三，一些地方开始成立地方性的PPP引导基金，真金白银的刺激了PPP发展，PPP经历了发展最快的一段时期。

2.PPP制度框架——利益相关者管理

台湾地区PPP发展比较成熟，发展了一套PPP利益相关者管理战略治理指导方针用以持续完善PPP制度框架的流程。图1-1描绘了为改进PPP制度框架而进行关键利益主体管理的四个战略流程及其具体执行措施：识别关键利益主体、捕获关键利益主体需求、平衡关键主体需求及PPP绩效评估。这个指导方针准确地反应了PPP制度框架的基本原则和基本要素。PPP制度框架中，利益相关者参与是核心。通过绩效评估听取反馈意见从利益相关方角度促进PPP制度框架持續改进具有重要意义。这个一般化指导方针为政府官员或场域主导者提供了系统和借鉴的步骤参考。

（1）识别关键利益主体。这一步适用于PPP项目，法律和政策层面，有利于创造一个有效的制度框架促进PPP项目实践。越来越多的研究（El-Gohary，Osman，&El-Diraby;，2006；Yuan，Skibniewski，Li，&Zheng;，2010）表明有效的利益相关者管理是PPP项目的至关重要因素。识别关键利益主体可以根据他们的力量和支持或反对的可能性来确定（Johnson&Scholes;，2002）。

（2）捕获关键利益主体需求。持续阻碍PPP发展的因素多种多样，其中，某些利益相关者展示出来的犹疑性是PPP被缓慢采用的主要原因。要成功说服犹豫不决的利益相关者相信其预期的PPP效益是可以实现的，必须在PPP项目开始阶段就去识别并捕获他们的需求。

（3）平衡关键利益主体需求。上一步中确定的问题可以大致分为政策或项目层面的关切影响PPP项目的不同阶段。为确保平衡并解决利益相关者之间的需求冲突，政策制定者必须分析各利益相关者之间需求的关联性和各需求在政策目标下的优先级别。

（4）绩效评估。政府必须定期评估其绩效以促进PPP项目发展，反馈回路必须完整以确保有效的利益相关者管理。政府决策者应该确定趋势，简化程序，提高效率，增强竞争力。此外，定量指标可用于制度决策制定。通常文件管理在利益相关者管理的每个阶段都至关重要，可以通过分享积累的知识实现持续改进，也使得政策制定过程可追溯，可修改和可复制。赢得公众对PPP的支持至关重要。2010年在加拿大對一项公共调查进行了管理解决公众关注的问题，结果表明三分之二的加拿大人支持使用PPP来加强基础设施和公共服务建设（PPP Council，2010）。

一般而言，PPP结构有其自身的规律，涉及的相关主体众多，各主体在其中发挥不同的作用，图1-2描述了典型PPP结构中涉及的关键主体及其关系示意图，组建特殊目的公司是PPP模式的常用做法，这个PPP项目公司成为链接各主体的沟通协调者，是资源的整合者和领导者，在PPP制度创业中发挥着特殊的作用。根据PPP利益相关者管理指导方针进行特定PPP案例的关键主体的识别、需求捕获和利益平衡，是进行有效PPP制度创业的关键。

参考文献

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[4] Yuan， J.， Skibniewski， M. J.， Li， Q.， & Zheng， L. （2010）. Performance objectives selection model in public–private partnership projects based on the perspective of stakeholders. Journal of Management in Engineering， 26， 89–104.

[5] Johnson， G.， & Scholes， K. （2002）. Exploring corporate strategy （sixth ed.）. Pearson Education Limited.

[6] PPP Council （2010）. Building Canadas future： Canadian attitudes to public–private partnerships. In The Canadian Council for public–private partnerships （Vol. 2011）.