“全面二孩”与中国人口政策变迁

徐洁瑾

摘要：党中央历来高度重视人口问题，每一届中国领导人都从我国的基本国情出发，实事求是地制定人口政策。“全面二孩”政策是党中央科学把握人口和经济社会发展规律，站在中华民族长远发展的战略高度所做出的正确战略决策。全面实施两孩政策，有利于优化人口结构，增加劳动力供给，减缓人口老龄化压力；有利于促进经济持续健康发展，实现全面建成小康社会的目标；有利于更好地落实计划生育基本国策，促进家庭幸福与社会和谐。

关键词：中国人口政策：计划生育；“全面二孩”

背景

人口是发展的基数，更是影响经济的因子。人口是一个国家可持续发展的关键，所以人口政策是国家的根本政策之一。建国以来，党中央科学把握人口和经济社会发展规律，站在中华民族长远发展的战略高度，适时调整人口政策，加快了中国人口转变的进程，成为中国经济持续高速稳定增长的重要力量，与改革开放这个基本国策一起，共同推动和促进了中国的和平崛起。一方面，减少了新生人口，使人口规模及未来的就业人口同步减少，相应地还减少了家庭、社会和国家对新生人口的投入，成为中国投资拉动经济增长的重要支撑；另一方面，极大地改变了中国人的科技观、素质观、教育观和消费观，使依靠人力资本促进积累、消费成为中国经济发张的重要因素成为可能。

1.建国以来中国人口政策变迁

党中央历来高度重视人口问题，每一届中国领导人都从我国的基本国情出发，实事求是地制定人口政策，以有力促进经济增长、社会进步和民生改善。从建国至今，中国人口政策整体呈现出由松到紧，又由紧到松的变化趋势，大致可分为以下6个阶段：

第一阶段（1949-1953年）：大力宣传鼓励生育。建国初期，我国各个方面都是处于百废待兴的情况，所以人口是决定生产力发展的重要保障，伟大领袖毛主席曾经说过“中国人口众多是一件极大的好事”。所以当时全民大众的观念也如此，响应号召，多育子女。

第二阶段（1954-1959年）：发现问题、酝酿政策。1953年人口普查显示，我国人口总数包涵台湾在内已经突破六个亿，大陆人口总数就接近六个亿。当时的国务院总理周恩来在普查3个月后的一次报告中忧虑地指出：“我们大致算了一下，我国人口大概每年平均要增加1千万，那么10年就是1万万。中国农民对生儿育女的事情是很高兴的，喜欢多生几个孩子。但是，这样一个增长率的供应问题，却是我们的一个大负担。”（注：周恩来：《第一个五年建设计划的基本任务》。国家意识到人口众多会带来的问题和危机。

第三阶段（1960-1978年）：计划生育兴起和开展。政府充分认识到人口过快增长给人民群众带来的影响，提出在农村实施计划生育，也就是节制生育，并且大力宣传晚婚晚育，设法控制人口急剧增长。在文化大革命时期，政府对当时的生育政策一直没有改变。1973年特别提出了“晚（晚婚、晚育）、稀（生育间隔四年左右）、少（一个少了、三个多了、两个正好）”计划生育政策。

第四阶段（1978-1984年）：计划生育政策起步和发展阶段。1980年9月25日中共中央发表《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》为标志开始进一步收紧生育政策，将1970年代“最多两个”转变为严格控制生育第二个孩子和独生子女政策。

第五阶段（1984-1999年）：计划生育调整完善。这个阶段主要是计划生育的新形势和新探索时期特别是针对农村人口，在农村适当放宽生育二胎的条件。在1990年《中共中央国务院关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》中，政府强调了坚持计划生育的不动摇性，并且要继续宣传和贯彻计划生育政策的实施，并且大力重视这一工作的开展，政府强调把我国的计划生育工作和经济发展看得一样重要。

第六阶段（2000至2013年）：稳定生育率。2000年发布的《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》表明，计划生育工作中心要到稳定生育水平上来，2007年发布的《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》重申要继续稳定低生育水平。

第七阶段（2013年至今）：开放二孩，从“单独二孩”到“全面二孩”。2013年十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策，即允许一方是独生子女的夫妇生育两个孩子的政策。党的十八届五中全会决定，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。

2.“全面二孩”政策解读

一定的社会条件是制定人口政策的前提与基础，而社会的可持续发展则依赖于合理的人口政策的推行。社会条件的变化要求人口政策适时进行调整。因此有必要考察中国人口政策与社会可持续发展之间的关系，研究不断变化的社会条件，对人口政策适时进行调整，统筹解决人口问题，促进社会可持续发展。

党的十八届五中全会决定，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。这是党中央科学把握人口和经济社会发展规律，站在中华民族长远发展的战略高度促进人口均衡发展的重大举措。

进人新世纪，我国人口发展呈现出重大转折性变化：人口总量增长势头明显减弱，劳动年龄人口开始减少，老龄化程度加深，家庭养老抚幼功能弱化。为促进人口长期均衡发展，党中央及时调整完善生育政策，十八届三中全会作出实行单独两孩政策的决策。在单独两孩政策平稳有序实施基础上，根据人口与经济社会发展的新形势、新变化，十八届五中全会进一步决定实施全面两孩政策。全面实施两孩政策，有利于优化人口结构，增加劳动力供给，减缓人口老龄化压力；有利于促进经济持续健康发展，实现全面建成小康社会的目标；有利于更好地落实计划生育基本国策，促进家庭幸福与社会和谐。具体来说，可从以下三个角度看：

人口影响。现阶段，全国符合全面两孩政策条件的夫妇约有9000萬对。实施全面两孩政策，今后几年出生人口总量会有一定程度的增长，最高年份的出生人口预计超过2000万人，这是政策调整的预期效应。

经济影响。实施全面两孩政策，短期可以直接拉动对妇幼健康、婴幼用品、托幼服务、教育等领域的消费。长期看，到2050年，15-59岁劳动年龄人口将增加3000万左右，有利于稳定经济增长预期。实施全面两孩政策后，将带来公共服务需求的增长，医疗卫生、儿童照料、教育等方面会面临一定的压力。通过加大投入、盘活存量、优化配置，是完全可以应对的。

资源环境。中国在制定资源环境中长期战略规划目标时，已经为生育政策调整完善预留了空间。据有关部门测算，我国的能源、粮食等供给都在可承受范围之内。实施全面两孩政策对资源环境压力略有增加，但不会影响国家既定资源环境战略目标的实现。

3.总结

“全面二孩”政策的落实，意义重大，影响深远。党的十八届五中全会决定，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。全面实施两孩政策，有利于优化人口结构，增加劳动力供给，减缓人口老龄化压力；有利于促进经济持续健康发展，实现全面建成小康社会的目标；有利于更好地落实计划生育基本国策，促进家庭幸福与社会和谐。