试述新型城镇化背景下土地利用规划制度的改革方向

摘要：研究目的：以“人地挂钩”为改革思路，探讨土地利用规划制度如何保障和促进我国新型城镇化的发展。研究方法：文献查阅法，归纳分析法。研究结果：（1）土地利用规划在新型城镇化发展中具有特殊地位和作用，不仅决定城镇的增长边界，而且也影响城镇化发展的质量；（2）目前的土地利用规划还不能适应新型城镇化发展的需要。（3）构建“人地挂钩”的用地指标分配是现行土地利用规划制度改革的突破口。

关键词：新型城镇化；土地利用规划；人地挂钩

一、 相关概念界定

1、新型城镇化的概念

研讨新型城镇化背景下的土地利用规划问题，首先要界定清楚什么是新型城镇化。目前关于新型城镇化的内涵，主流学者从不同侧面进行了相应的解读，综合不同学者的提法大致可以概括为“新型城镇化”是以人为核心的“综合城镇化”，是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征，社会经济、自然资源、生态环境等各个层面综合协同的城镇化过程。因此，新型城镇化需要从“土地”破题，以土地利用方式的根本转变，促进城市发展的转变，提升城镇化发展的质量，这离不开土地规划的强力支撑。

2、土地利用规划的本质、地位和作用

规划是人类解决未来发展问题的重要手段，是对客观事物和现象未来的发展进行超前性的调配和安排。土地利用总体规划是指在一定规划区域内，根据自然和社会经济条件以及国民经济发展的需要，协调与平衡土地总供给与总需求，优化土地利用结构与土地利用布局的宏观战略活动。对土地利用规划相关概念的探讨和认识，既是科学编制土地利用规划的基础，也是正确审视当前土地利用规划制度的问题和不足的前提。

在关于土地规划的地位作用等概念上，可以从六个方面去理解：一从历史上看：规划是人类文明用地的产物，规划的历史渊源植根于人类对土地的开发利用和对土地开发利用的认知；二从权利上看：规划是对土地发展权的分配，土地利用规划是一项合理分配和组织土地利用的综合性措施；三从行政上看：规划是对土地市场失灵的一种纠正，国外大量实践表明，通过对土地进行合理调控，可以弥补市场缺陷，调节经济运行，在保障经济社会发展和促进国土资源均衡开发等方面发挥着重要的和不可替代的作用。四从宗旨上看：规划是对土地未来利用的控制，是对未来土地利用时空的导向，即对未来土地资源的分配和时空组织；五从技术上看：规划是对土地利用系统时空的优化，土地利用系统是指为人类活动所利用的土地表层及其以上和以下的所有要素相互联系、相互制约而结合成的具有特定功能的有机综合体；六从管理上看：规划是提高土地利用决策科学性的手段，土地利用规划是一种带有公共政策属性的制度安排，实质上，土地利用规划方案既是一个土地利用的决策，又是一定时期内土地利用的政策。

二、我国当前土地利用规划制度存在的问题

一、前瞻性不足，在编制过程中对大都市辐射、工业化、城镇化进程估计不足，对规划科学性大打折扣，同时在规划方案编制时受当时编制背景等因素的制约，对未来土地利用需求缺乏准确预测，导致土地利用战略目标相对单一，较少兼顾社会、经济、生态各方的需要，因而土地差异化引导功能不足。

二、“弹性”较低，当前土地利用规划仍具有较强的指令性和强制性，以指标控制和土地用途分区控制为主，缺乏针对不可预测、偶然特殊情况的应变“弹性”，往往导致遇到突发情况就不得不进行规划调整，长此以往将会损害规划的权威性。

三、缺乏统一性，表现为横向不协调，即土地规划与城乡规划目标差异大、话语不一致、分类标准不统一；纵向不衔接，即省市级规划与县乡级规划衔接不够

四、机制不健全，缺乏权威性，规划修改频繁，整体管控作用未充分体现，对土地产权关注不够，空间规划碎片化问题突出，相关规划各自为政、交叉重叠甚至相互冲突；农村土地规划工作基础相对薄弱。

三、土地利用规划改革的方向和建议

促进新型城镇化健康发展，土地规划应解决好“人往哪里去”、“地从哪里来”两大问题。解决这两大问题关键，在于以“人地挂钩”的用地指标分配制度为方向，对现行土地利用规划做出改革。

1、“人地挂钩”的内涵和意义

人地挂钩政策可以通俗简单地理解为“地随人走”，即人口到哪里。在笔者看来，所谓人地挂钩，是指以城乡统筹发展为前提，以解决用地矛盾为目的，在本行政区域社会经济发展规划、土地利用总体规划和城乡建设规划中，遵循人口城镇化与土地城镇化的规律，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模相挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模相挂钩，从而有序推进城乡之问、地区之问土地和资金等要素流转和市场配置，实现城乡建设用地和耕地的动态平衡，有效破解城镇化过程中的“人、地、钱”矛盾，促进城乡一体化发展进步，这也正是新型城镇化的题中应有之义。

2、“人地挂钩”引入土地规划编制中需要解决的关键问题

第一、主要相关指标的把控核算：在“人地挂钩”具体实践中，明确各项指标的核算和应用是实施的基础。如：人地挂钩中的城镇人口规模，在人地挂钩政策实施中，测算城镇人口增加规模，可以按照当年的城镇化率，结合国民经济和社会发展五年规划确定的预期目标进行科学合理的核定和测算；城镇建设用地增加规模，应结合区域定位、功能目标和发展规模，区分大中小城市和乡镇社区，规定不同的建设用地标准。通过制度设计并严格控制，确保居住面積只减不增、耕地面积只增不减；农村建设用地减少规模，只有处理好农村土地产权问题，做好农村土地产权确权、登记、颁证工作，建立和完善地籍档案，才能夯实人地挂钩工作基础。

第二、人地挂钩指标使用问题。农村集体建设用地复垦为耕地后形成建设用地指标，扣除当地农村各项建设新占耕地的面积，节余部分即为人地挂钩指标。可以尝试通过建立城乡统一土地市场，将一定比例的人地挂钩指标在省辖市域或省域范围内进行交易，实现农村土地指标收益最大化，为新农村建设和新型城镇化发展的良性发展提供不竭动力。

第三、构建“人地挂钩”的配套政策制度体系。一是完善农民“两权”的有偿退出机制，增强农民进行市民化的动力和实力。二是健全农村土地综合整治，在农民转入城镇之后结余下的土地要进行有效的整理成为耕地，提高土地集约使用，保障国家的粮食安全战略。三是建立人地挂钩政策风险评估机制，人地挂钩作为一个新的试点性政策，必须实施风险评估机制，使其良性运行。此外，建立严格监管制度，把人地挂钩政策实施的各个环节，全部纳入严格的监管范畴，并且覆盖运行全程。

参考文献：

[1] 夏方舟.严金明 新型城镇化背景下土地规划改革的方向.[J]中国国情国力，2014

[2] 王锋，关于加快实施“人地挂钩”政策的初步思考团.[J]资源导刊，2011

[3] 严金明，刘杰， 土地利用规划本质、功能和战略导向的思考，[J]中国土地科学，2012

[4] 华生， 城市化转型与土地陷阱[M]，东方出版社，2013

[5] 贺雪峰， 地权的逻辑，[M]，中国政法大学出版社，2010

[6] 杨建波，王莉， 基于人地挂钩平台下的“双指标”转换关系研究，[J]干旱区资源与环境，2015

第一作者：赵梦岩，男，（1992年-），山西晋城人，就读于山西财经大学公共管理学院，土地资源管理专业，土地利用与规划方向

第二作者：张祥宏，男，（1990年-），山西吕梁人，就读于山西财经大学公共管理学院，行政管理专业，行政伦理方向