湖北地区土地流转存在的问题及对策分析

摘 要：农村土地流转质效高低已经成为影响农村经济水平的关键，当前，我国农村土地流转出现了一系列问题和矛盾，流转规模不大、效益不高以及农民参与积极性不高，这些问题与土地产权制度不完善、流转方式落后、流转主体不明、流转机制不健全等密切相关。因而，本文以湖北省十堰市为例，查找问题、立足十堰市农村土地流转的实际情况、探索解决其农村土地流转中出现的问题，为全国同类地区土地流转提供借鉴方法。

关键词：土地流转；土地归属；地籍管理；问题；对策

一.土地流转相关概念

1.流转

流转的直接解释：“流”指“流动”，“转”指“转让或者转移”。在经济领域中，商品流转是通过买卖行为，实现产品向商品之间的转变，也是产品从生产领域向消费领域的转移过程。流转的目的在于合理配置经济资源，从而使转出方和受让方获取更大的经济利益。

2.土地流转

土地流转在实行土地私有制的发达国家中等同于土地买卖，即土地等同于一般商品参与市场交易，进行产权转让（所有权转让），土地价格由市场规律决定。然而，在土地国有或公有制国家，土地流转为部分产权的转移（使用权或者收益权转移）。例如，我国土地流转进行的产权变更并不包括土地所有权的转让。关于农村土地流转，另外有广义与狭义之分，广义的说法认为农村土地流转. 不但包括国有土地和集体土地使用权的转让，也包括农业用地和非农建设用地流转；狭义的说法认为农村土地流转是指农业用地流转。本文所论述的土地流转，是指农业用地土地承包经营权的流转。

二、湖北省十堰市土地流转存在的问题

1体制性障碍

首先，当前农村土地权属关系存在产权不清晰，土地所有权主体不清、权责不明的问题。集体土地所有权的模糊，易造成土地权属纠纷、土地家庭承包制的不规范、征地补偿费用分配不公平、农民宅基地不合理占用等一系列问题。其次，农地交易制度不完善，土地流转价格测算不科学，相关收入分配政策也不完善，削弱了农村土地流转的动力，增加了交易成本和风险，抬高了农村土地交易门槛。再次，相关法律法规建设滞后，对农村土地流转形成严重制约。只强调农村土地资源属性，导致农村土地所有权实现形式不完善、农民难以从土地流转中获得持久而稳定的收益。最后，农村社会保障制度的缺位，土地就业保障的性质仍然存在，难解农民的后顾之忧，使农民对土地“弃之不愿，用之无心”。

2. 流转行为不规范

具体表现在：流转合同不规范。有的地方农村土地流转无约定或只有口头约定；有的签订了流转合同，但合同极不规范，未经合同管理机构审查监证，没有明确业主与农户之间的责权利关系，也无违约责任和保障条款，甚至有的约定流转期限超出了土地第二轮承包期，也没有充分考虑今后市场变化的因素，留下了许多隐患，一旦产生纠纷，调解的难度会很大。流转的程序也不规范。主要表现为“四多四少”：农民自行流转多，报批备案少；口头协议多，书面协议少；双方约定不明确的多，约定明确的少；书面协议内容不规范的多，规范的少。许多流转行为都没有在管理机关登记、备案或签证，以及在公证机关公证。有的农户往往图方便而不通过合同来规范流转双方的权利义务关系；有的农户不通过村社集体经济组织确认便私自转包租赁土地；还有的村集体经济组织不通过村民大会或村民代表大会讨论通过便将集体的“四荒地”与机动地转出去。土地流转双方因合同不规范引发的民事诉讼急剧上升。流转的主体也不规范。有些地方，业主不是与农村集体经济组织、农户等农村土地所有者、经营权拥有者签协议，而是与乡镇政府签订协议，这与农村土地流转的相关法律法规和政策相违背。

3. 土地流转管理体制不顺

《农村土地承包法》明确要求各级农业行政主管部门和乡镇政府，要切实履行指导农村土地承包及承包合同管理的职责。但并乡建镇以来，土地承包等职能列入乡镇行政工作，并没有明确机构或明确专岗专人负责农村土地承包管理工作县农业行政主管部门对乡镇土地承包管理及流转工作的指导无法得到加强，农村土地承包管理及流转工作出现人员空档。同时，全市农村土地承包纠纷仲裁机构绝大多数还未成立，在发生纠纷时，没有权威的仲裁机构及时处理，影响农村社会稳定。

三、促进湖北十堰市土地流转的建议

1.明确土地权属关系，搞好确权、登记和颁证工作

首先，明确集体土地所有权的主体为经济社，并赋予经济社独立的法人主体资格。过去，农村人民公社是实行“三级所有，队为基础”的管理体制。人民公社取消以后，乡镇下面设村，村下面设村民组相当于人民公社时期的生产队，因而土地一般都属于村民组集体所有。但村民组是村民的自治组织，因而都以经济社的名义行使集体土地所有权。应当赋予经济社法人资格，并明确法人代表。其次，界定所有权的权限范围，明确农地的所有权与经营权相分离，所有权主体不得干涉农户的合法经营。制定监控制度，完善基层民主监督，严格执行十七届三中全会关于土地承包经营权流转的各项规定，防止随意调整和挪用土地。再次，应依法核实、登记、颁发农村集体土地所有权证书，把承包经营权证书颁发给农民。

2.依法保护农民土地的合法收益

在当前新一轮的农村改革过程中，有人极力主张无限制的土地自由流转和宅基地换住房制度。这是非常危险的信号，势必造成有人借机大肆征用农民土地、或者鼓励农村组织以出卖土地作为拉动农村经济增长的主要方式。短期内农村因为出卖土地收入增加了，但是农民耕地不断减少，未来的粮食生产会出现严重危机。长远来看，出卖农民土地或者将土地价格不断提高的方式对农村经济，甚至国家整体经济都是危害无穷的。

3因地制宜、多龙头带动流转

壮大龙头，增强企业的带动能力。大力支持农业产业化龙头企业开展土地规模经营。农业产业化龙头企业按照全市产业布局规划，成片集中并在同一县域内从事土地规模经营开发，建立规模化、标准化原料生产基地并起到良好示范作用的，除享受相关文件规定的若干优惠政策外，对2005 年起连续 3 年以上规模经营土地面积达 500 亩以上的，市政府给予一次性奖励。我市鼓励各类农业企业到农村采取多种形式经营土地，单独兴办或与农民联办农业企业。积极扶持龙头企业以公司化、园区化和合作化形式整体流入土地，实行规模经营，促进优势农产品区域化布局和特色农产品生产基地的发展。乐山市截至 2008 年底，全市 11 家龙头企业参与土地规模流转，其中 1000—4999 亩 10 家，5000—10000 亩 1 家。

三、总结

“三农”一直以来都是我国经济发展的热点问题，而作为农民收入的最基本来源的土地是解决“三农“的关键所在。随着工业化和城市化进程加快、农村劳动力大量向非农产业转移、农产品国际市场竞争的愈演愈烈以及農业现代化步伐的加快，我国长期以来的以小规模的分散经营为主的农业经营模式己不再适应农业发展的需要，加快农村土地流转、发展农地规模经营己成为我国农业发展的必然选择。湖北作为农业生产大省，解决好农村土地问题对其经济发展尤为重要。本文在对湖北土地流转和规模经营的现状进行多方面分析的基础上，对湖北各地农地规模经营的发展提出了具体可操作的模式，并结合实际给出了多方面的对策建议，以期能为湖北农业的发展有所帮助。

参考文献

[1] 马克思， 恩格斯.马克思恩格斯全集.北京：人民出版社，2012.

[2] 钱忠好.中国农村土地制度变迁与创新研究[M].北京：中国农业出版社，2013.

[3] 蒋永穆，安雅娜.我国农村农村土地制度变迁的路径依赖及其创新[J].经济学家，2013（3）.

作者简介：徐雄先，男，1967.2.21，汉，籍贯：湖北省十堰市，学历：本科。