土地利用转型下的土地资源管理探究

许鹏程

摘 要：自21世纪初以来，我国的土地利用变化研究方向的引入，已成为学术界和国家行政部门的重要课题。在深化和扩展土地利用转变的内涵的基础上，阐述了土地利用模式转变的理论基础，论述了土地利用转型与土地资源管理的交叉反馈机制，进而分析了土地利用变化与土地资源管理的相互影响。研究指出，决策部门应根据土地利用变化的形态和适当调整土地资源管理政策和措施，充分考虑区域土地利用过渡阶段的目标，以提高土地资源管理的科学决策。

关键词：土地利用转型；土地资源管理；对策

引 言

城市土地资源作为一种有限的、不可再生的自然资源，在城市可持续发展和保持竞争力方面具有重要意义。在市场经济条件下，如何加强城市土地资源管理，使其发挥最大的效益，进而扩大城市经济总量，提高城市的承载能力，增强城市对劳动力的吸纳能力，提升城市综合竞争力，已成为地方各级政府思考的重要内容之一。

一、土地资源概述

（一）土地利用转型的概念

土地利用转型是作为最初引入中国时是指与经济社会发展阶段的转型相对应的土地利用形态在时序上的变化，其中的土地利用形态指的是某一区域在特定时期内由主要土地利用类型构成的结构。

（二）土地资源管理定义

土地资源管理的行为主体是法定的国家公共权力主体，只有这类主体及其授权的组织才有权进行制定公共政策、实施公共政策等管理活动。土地资源管理对象是公共资源即土地资源，以及围绕土地资源所产生的各种公共问题和公共事务。土地资源作为一种公共资源是为社会公众所共有的，具有客观性和社会共享性，山土地资源引发的各种公共事务与公共问题所涉及的是公共利益，同样具有客观性和共享性，其解决是为了满足公共利益需求而不是个人利益需求，公众无论是否参与这些公共事务和公共问题，都可以享有这些公共事务与公共问题所涉及的公共利益，在经济学中，这种现象被称作为非排他性和不可分割性。

二、土地资源管理对土地利用转型的影响

（一）土地资源管理经济手段与土地利用转型

土地资源管理的经济手段主要指土地资源管理者按照客观经济规律的要求，调节和引导土地利用活动，以实现管理职能的方法手段。地租和地价是土地资源管理经济手段中最为常用的两种，是国家直接掌握的宏观经济调控杠杆。地租地价杠杆作用于土地资源管理主要通过调整土地利用结构，引导土地利用显性形态的变化。国家通过不同的税种（耕地占用税等）税率，指导土地开发利用。例如，为了稳定耕地面积，国家通过征收耕地占用税这一经济杠杆来控制非农建设占用耕地，控制耕地向非农建设用地的转变。此外，国家通过财政拨款来体现对土地利用的宏观控制，例如金融机构通过银行信贷向用地单位提供贷款，刺激用地单位对土地的投资。通过对土地的投人，提高土地利用的集约度，实现土地利用的隐性转型。

（二）土地资源工程与土地利用转型

土地资源管理的主要工程技术方法包括系统工程技术、土地整治技术以及土地规划技术等。土地资源工程是一项系统工程，涉及理学、工学、管理学和农学等相关学科的交叉集成。作为管控土地利用转型重要手段的土地整治，无论是土地开发、整理还是复垦，实质上都属于土地资源工程技术的范畴。“十三五”期间中国还将建设4亿亩高标准基本农田，促使耕地利用的转型，关键要靠高标准农田建设、村庄空废土地整治、沟道土地综合整治、沙化土地综合整治等一系列重大工程技术来推进的影响。

（三）土地整理对区域土地利用转型的促进作用

毫无疑问，通过实施土地整理，调整用地结构，可加快区域社会经济的发展，促使区域土地利用转型阶段的转变。开展农用土地整理，不仅可以增加有效耕地面积，集约经营，发展农村经济，而且可以盘活土地资产，壮大村级集体经济；结合科学合理的村镇规划，转移农村剩余劳动力农村人口适当集中，加强基础设施建设，推进农村城镇化，提高农民居住水平和生活质量；同时又能改善农村生态环境。其次，土地整理已成为农村新的经济增长点。土地整理对扩大内需，拉动经济增长具有明显的效果，不仅能增加农产品产量和产值，更能带动相关行业的发展。经验表明，土地整理投入的60%要用来购置水泥、钢筋等建筑材料，20%用于购置工程机械， 20%用于劳务支出和其它费用。

三、完善土地资源转型中管理建议

（一）加强立法， 完善法规 把土地管理工作纳入法制轨道

首先，修改完善我国《土地管理法》和《土地利用年度规划管理办法》如《土地管理法》第二条“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”第三条“各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。进而，加大执法力度，强化监督机制首先要增强执法从业人员的责任意识，强化对土地的监管职能。其次要进一步加强土地管理的执法监督工作，建立监督机制。如完善土地违法行为的发现机制和举报机制。加强日常管理，做到及时发现、及时报告、及时制止、及时处理，把土地违法行为扼杀在摇篮中。严禁以罚代刑、以党纪政纪处分代替法律责任。充分发挥法律的制裁功能，减少或消除土地资源的人为破坏和浪费。

（二）以科学发展观为指导，构建科学发展新机制

确保我国土地资源的科学、合理、可持续利用构建科学调控新机制首先用国土资源政策和土地利用规划、计划、审批等手段进行宏观调控。其次运用土地价格及租税费等经济手段进行市场调控，适当提高土地取得成本，建立资源开发的后转移支付机制。再次注重土地政策与货币政策、财政政策、产业政策的协调配合，必要时可采取符合市场要求的行政调控。

（三）依靠科学技术，促进企业顺利转型和产业结构升

提高土地利用率尽快淘汰一批产能低、效率差、污染重的企业，这些企业建的早，产房大多是一层建筑，占地面积大，土地利用率偏低。将其淘汰，逼使企业转型，促进产业结构升级，这样有利于整合工业园区。

（四）新建项目要实施项目准入制度。严格控制建设

项目用地标准，决不允许重建滥建和单层厂房建设现象的出现，死死管住供地总量，形成“倒逼机制”。有污染企业不予征地，或勒令其整改，或勒令其建设环保设施，决不允许污染周边环境，保障周边土地的有效利用。

总结

随着我国经济的发展，工业化和城市化进入了快速发展的阶段，对资源的需求不断增加，环境压力加大，土地资源的可持续利用，对协调人口、资源、经济、环境、土地利用变化是一个综合性很强的国際前沿发展起着重要作用。土地利用转型下的土地资源管理是一个十分复杂的现象。研究土地利用变化的目的是为了更好地利用土地，协调人民与人民之间的关系。有利于加快城市土地管理的进程，更好地优化配置和可持续、高效利用土地资源的合理规划。

参考文献

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