基层财政“三保”压力:历史演进、现实症结与长效机制构建

摘要：支持基层政府保基本民生、保工资、保运转，是保障群众切身利益的基本要求，也是推动政府履职和各项政策实施的基础条件。近年来，我国经济持续健康发展，各级财政保障能力不断增强，在预算安排上能够满足基层“三保”需要。三保”支出关系党的事业发展和基层政权巩固，关系社会稳定发展的大局，是保障群众切身利益的基本要求，是推动政府履职和各项政策实施的基础条件，各级党委、政府历来高度重视此项工作。基于地方层面长期累存的“三保”支出压力的客观存在，有必要进行系统梳理和分析总结。本文基于多视角分析基层“三保”支出压力的缘起、演进过程与形成机理，选择县级人均一般公共预算支出对县级“三保”财政支付能力进行量化评估，得出“中等地区”现象的基本判定，并研究提出缓解地方财政困难的对策建议。

关键词：基层财政“三保”;刚性支出;财政

当下基层财政运行之所以相对平稳，大都缘于上级转移支付资金的提前下达和一些应支未支项目资金的展期，这种应急性举措不具有可持续性。目前，学术界对于地方财政压力的关注度越来越高，在研究地方财政压力产生原因、引致风险以及财政压力下地方政府行为选择等方面取得了丰硕成果。

1 基层“三保”支出压力的缘起、演进及其形成机理

分税制财政管理体制的成功实施，较好明确了地方财政地位，实现了从概念到实践的重大转换，但由于这一体制模式局限于进行省以下的体制选择形式多种多样，而事权与财权不匹配的基本矛盾一直延续至县乡层面，分税制后不久基层财政困难问题就开始显现，基层“三保”支出压力成为了20 多年来在实践和理论层面一直没有很好解决的跨世纪难题。通过梳理基层“三保”支出压力的缘起与演進，可将分税制以来基层“三保”支出压力，每个阶段具有各自的表现形式和特征。

1.1 分级管理，基层“三保”支出压力逐步显现阶段

分税制实施初期，基层“三保”支出压力的表现形式就是欠发乡镇公教人员工资，在部分经济脆弱的乡镇不同程度出现了农村教师、乡镇公务员和事业单位人员工资欠发、滞发、降低标准现象，以“三提五统”维系的农村公共品供给不足现象开始显现，引起人们对县乡实行分税制财政体制的诸多“担忧”。这一现象大约于2000 年达到高峰，并逐步引起国务院、财政部的重视，《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》明确提出农村中小学教职工工资上收到县集中管理等，“以县为主”发放机制的确立基本上杜绝了拖欠乡村教师工资现象。但对其时的乡镇政府而言，通过上划收入至县级的形式确保教师工资发放的同时，也为乡镇财政困难留下了“硬缺口”，作为一种“倒逼”机制可供选择的路径就是将这一矛盾向下“转嫁”至农民身上，形成了当时广为诟病的乱收费、乱罚款、乱摊派等“三乱”现象。面对乡村“三乱”与拖欠乡镇供养人员工资现象的双重压力，其时开出的“药方”大体上是规范国家与农民的税费关系，着力解决“三乱”问题。这项改革前后持续了五六年，出台了《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》、《国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》着力进行农村税费改革试点，并设计了一套在现在看来仍不落伍的“正税+ 附加”的农村税费制度，这项农村税费改革试点工作因取消农业税而“中断”，直接“废除”，省却了“落地”的过程。此时，因农业税及其“搭便车”的“三乱”问题也就迎刃而解。

1.2 以县为主，奖补结合缓解基层“三保”支出压力阶段

财政部印发《关于切实缓解县乡财政困难的意见》引入“三奖一补”①激励约束机制，推行“省直管县”“乡财县管”管理方式改革试点，在缓解县乡财政困难上进行一系列改革，再加上《农业税条例》废止，使得县级财政支出责任得以明确。此阶段较好落实了“以县为主”的农村教师工资发放机制，在土地财政和招商引资、融资举债和县级基本财力保障机制等共同作用下，基层财政困难现象有所改观，特别是拖欠财政供养人员工资现象少有发生，但保运转“缺口”压力尚未改观，而快速成长的各类民生事项也开始对基层财政收支平衡产生巨大压力，保基本民生不充足甚至“缺口”现象开始显现，其时的基层“三保”支出压力部分“转嫁”为地方政府债务、国库应付款的“占用”等。需要强调的是，此阶段全面推广“乡财县管”改革，基层财政压力更多体现的是县级财政压力，以县为主，基层“三保”支出压力约等于县级“三保”支出压力，市辖区“三保”支出压力问题少有发生，且鉴于数据的连续性和可获得性，后文分析中主要采用县级“三保”支出数据和标准进行详细分析。取消农业税改革使得农村税费改革试点过程中所构想的大体上满足乡村治理基本财力保障的物质基础不复存在，作为取消农业税的补偿。②，尚未形成有效的动态增长机制，期初构想的“一事一议”形式也因种种原因难以有效运行，乡村公共品有效供给问题一直没能解决。特别是伴随着财政公共化运动的逐步深入，基层财政又增加了保障民生支出“配套”压力，名目繁多且不断提标扩面的各类民生工程加剧了基层财政困难。

2 基层财政“三保”支出压力问题及原因分析

受主观认识、其他刚性支出压力及财力地区间分布不均衡等影响，部分县区存在“三保”支出保障不到位的问题，大部分县区保工资存在困难。

2.1 主观认识不到位，对“三保”重视不够

部分县区没有落实自身的主体责任，没有把“三保”支出当作维护政权稳定、防范运行风险的第一要务进行保障。由于主观认识不到位、重视程度不够，在保障养老、偿还债务等支出压力较大的情况，县区选择性执行国家规定的“三保”支出政策。个别地区存在着政绩观偏差、“新官不理旧账”的问题，在“三保”支出保障不到位的情况下，仍然腾挪财力或占用资金用于保障非必保项目，导致国家“三保”政策规定落实打折扣，产生了拖欠问题。

2.2 可用财力不足，综合保障能力弱

存在“三保”支出拖欠的县区，不同程度存在着经济结构不合理、新旧动能转换缓慢、自身“造血”能力不足的问题，加之受减税降费等因素影响，经济增长结构性放缓，导致县区“三保”支出财力不足。特别是国家实施的更大规模的减税降费政策，短期内对全市特别基层财政收入影响较大，使一些县区本已紧张的“三保”可用财力更加捉襟见肘。据税务部门测算，2019年，落实国家各项减税降费政策将影响地方级财政收入4.9 亿元，加之养老、债务、消化国库暂付款等其他刚性支出影响，导致县区“三保”支出保障出现了问题。

2.3 监控手段缺失，工作机制不健全

对于“三保”支出缺乏全面、系统、动态、有效的监控手段和奖惩等工作机制，实际工作中顾此失彼，疲于应付。基层人大对“三保”支出预算监督审查不严、不细，对“三保”支出保障不到位的预算仍能通过。基层政府没有建立起组织、人社和相关民生主管部门协调联动的工作机制，责任不清，未形成合力。处理问题时多采取督促检查和查漏补缺的方法，应对不及时，措施缺乏预见性、系统性和针对性。奖惩措施不明确，不利于鼓励先进、鞭策落后、调动基层工作的积极性，特别是对工作不力的相关责任单位和相关责任人处罚手段较为弱化。

2.4 预算安排不到位，执行约束力不强

在安排预算时，部分县区没有严格贯彻落实“先生活、后生产”原则，没有把“三保”支出放在财政支出优先保障的顺序，没有把規定的“三保”支出放在“三保”支出优先保障的顺序，将缺口甩在执行中解决。执行中既存在未及时足额下达资金，也存在个别部门执行政策存在偏差等问题。此外，基层人员素质参差不齐，也影响了政策的执行力。

3 确保“三保”支出采取的主要措施

3.1 成立工作领导小组，统筹推进各项工作

各级财政部门将确保基层“三保”不出问题作为落实市政府“重强抓”专项行动的重点任务，推动落实。市、县两级财政部门均成立了工作领导小组，“一把手”任组长，统筹推进各项工作。

3.2 坚持立行立改，及时解决拖欠工资问题

采取有效措施解决工资拖欠问题，取得了良好成效：一是在省财政的帮助下，市县两级政府的共同努力。二是涉及历史拖欠的县区，均制定了消化历史拖欠解决方案。三是用近时间对县区开展了拉网式核查，全面核实了县区“三保”情况，通过边查边改，截止目前全市未发生新的拖欠工资问题。

3.3 强化制度建设，建立工作机制

一是建立了运行调度制度，各级财政部门设立了“三保”支出专项工作联络员，通过省与市、市与县之间“点对点”的调度方式，对县区“三保”支出保障情况实行旬调度，及时掌握“三保”支出预算安排和执行情况。二是建立了“定期报告”，对各县区“三保”支出保障情况、预算执行情况、新增支出政策落实情况进行动态监督，发现问题，积极应对。三是建立了紧急救助机制，各县区提前对未来1-3个月“三保”资金保障进行评估研判，发现问题，立足自身全力解决。市级财政部门制定了应急处置方案，对县区确实无力解决的“三保”支出问题，要尽力通过财力补助、适当加快资金调度等方式帮助渡过难关。对市县已尽最大努力仍无法解决的风险，将按有关程序报请省政府和省财政厅。

4 做好“三保”支出保障的对策建议

4.1 层层压实工作责任

县区财政部门对“三保”负有主体责任，要立足自身努力发展经济，积极培育税源，合理增加财政收入，克服“等靠要”的思想，增强自我保障能力，全面落实好“三保”等支出的保障责任。市级财政部门要进一步完善相关转移支付办法，加大财力下沉，合理确定市以下财政事权与支出责任，提高县级“三保”支出保障能力和水平。省级财政应按照“县级责任、省级兜底”的原则，完善顶层设计和政策措施，加大对县区发展经济、强化管理的支持和指导力度。构建财力支撑、资金调度、运行监控、监督考核、激励问责等全方位、全过程政策体系和工作机制;完善政策制度，加大对困难地区“三保”支出支持力度，增强县区“三保”特别是保工资政策执行能力。

4.2 建立工作机制

一是建立预算编制事前审核和备案审查机制。从编制2020 年预算起，市对县要建立“三保”特别是保工资预算安排事前审核机制，在县级政府预算草案初步方案提交同级人大初步审查前，对按照国家保障范围和标准确定的工资等县级“三保”预算安排情况进行审核，发现问题要指导和督促纠正。县级财政部门依法逐级向上报送备案预算时，要重点说明“三保”支出预算安排情况。对未按要求落实“三保”责任的，采取通报批评、督促调整预算等方式整改。二是建立清单管理制度。联合组织、人社等部门按国家政策制定“三保”清单，明确保障范围，设定保障标准，并下发执行。对列入清单范围的“三保”支出，县区要集中财力进行保障，严禁超范围、超能力执行保障政策。三是建立完善“定期报告”的动态监控。通过信息化技术手段建立动态监控与预警，对各县区“三保”支出保障情况、预算执行情况、新增支出政策落实情况、国库库款保障水平和债务等其他可能影响“三保”支出因素等进行实时监督。四是建立“重点关注名单制”，市级财政应将收支矛盾突出、“三保”支出保障压力大、债务风险高、暂付款规模大、库款水平低的县区列入重点关注名单，实行重点监控，“一县一策”提出化解风险的措施。五是建立考核问责机制。对“三保”工作落实不到位，历史拖欠工资解决不力或新发生拖欠的地区，市级财政部门要进行约谈并通报批评;对因此造成严重影响群众切身利益、能解决而不及时解决的责任人，按照《中国共产党纪律处分条例》等有关规定，由相关部门给予相应处分。

4.3 积极防范各类风险

一是积极应对减税降费影响。面对巨大的预算收支平衡压力，各级财政部门要立足自身，多措并举，通过采取压减财政支出、动用预算稳定调节基金、收回结转结余资金、盘活政府存量资产上缴国库收入、国有资本经营预算调入资金、统筹政府性基金、财力性转移支付增量等措施，制定应对方案，努力弥补预算收支缺口，保障财政收支平衡。二是防范养老金支付风险。利用好上级补助资金、中央调剂金和省级调剂金，督促各县区加强保费征管，提高征缴率水平，严格控制基金支出，努力缩小基金缺口，同时，要求各县区做实养老保险基金预算，足额保障预算资金，确保养老金按时足额发放。三是防范债务风险。完善全口径债务“闭环”管理，堵塞风险漏洞。动态统计监测债务信息，对风险进行预警评估和应急处置。积极推进建制县试点化债工作。坚决遏制隐性债务增量，对违规举债融资行为，坚决查处问责。

4.4 加强部门间协调联动

做好“三保”是一项综合性工作，要加强部门间协调联动，合力做好“三保”特别是保工资工作。市政府将“三保”特别是保工资工作纳入“重强抓”重点工作监督评价内容，将落实结果与县党委、政府领导班子和领导干部年度考核挂钩。组织和人社等部门对工资实行清单管理，明确规范工资津贴补贴有关政策，指导和督促机关事业单位严格按国家政策规定执行。编制部门要加强机构编制和实名制管理，按期完成控制财政供养人员编制任务。各级人社、编制部门加强对机关事业单位编外人员规范管理。审计部门要加强对“三保”支出的审查和监督，发现问题及时提出，并督促相关地区和部门立即整改。

近年来，为全面贯彻落实党中央、国务院有关精神和要求，督促地方加快预算执行支出进度，提高财政资金使用效益，更好促进经济社会高质量发展，财政部采取了一系列行政考核措施来加快地方预算支出进度、盘活存量资金，梳理近些年督促地方政府。

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作者简介：张艳玉，（1975.11-），女，吉林省梅河口市，本科，高级经济师，研究方向：财政部门预算。