审计署令第11 号实施背景下高校内审独立性研究

钱佳薇

（广州中医药大学 审计处，广州 510006）

0 引言

2018 年1 月12 日，审计署修订颁布了《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第11 号），并决定自2018 年3 月1 日起实施。审计署令第11 号的出台体现了国家审计机关对内部审计工作的深刻认识，为我国内部审计工作提供了制度保障，改善了以往内部审计在执行层面缺乏政策依据、内部审计效果不佳的状况，对各高校健全内部审计制度、规范内部审计工作等具有指导作用。相较于审计署令第4 号，审计署令第11 号主要从以下几个方面有明显的突破。一是内审职责的扩展。明确内审职责为监督、评价与建议，新赋予内审“建议”职责，内审目标提升到治理层面——促进单位完善治理、实现目标，与审计署令第4号的内审目标“促进加强经济管理和实现经济目标”相区别。二是增强内审独立性。建立了保障内审独立性的领导机制与建立健全了内审人员独立性的相关约束与保护制度。三是强化了内审结果的运用，从单位内部与外部两个方面进一步明确了内审结果运用的范围。四是审计机关加强了对内审工作的业务指导与监督管理。

内审独立性是保障内审机构履行职责的首要条件，是开展审计工作的前提条件。在日新月异的外部环境之下，高校办学自主权不断扩大，管理风险日趋增长，高校内部审计环境、审计对象及内容等都与以往有较大不同，审计独立性成为影响审计质量的重要因素，应正确分析其制约因素并提出对策方案，优化和加强审计部门职责，健全优化高校内部运行机制。

1 审计署令第11 号对强化内审独立性的新要求

1.1 内审职能目标方面

明确规定了内部审计职能为“监督、评价及建议”，将内部审计目标提升为“促进单位完善治理、实现目标”，扩展了内部审计职能，对内部审计提出新要求。

1.2 审计领导工作方面

对审计领导工作方面提出了新要求，要求内审机构“应当在本单位党组织、主要负责人的直接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告工作。”“国有企业应当按照有关规定建立总审计师制度。总审计师协助党组织、董事会（或者主要负责人）管理内部审计工作。”且要求“单位党组织、董事会（或者主要负责人）应当定期听取内部审计工作汇报，加强对内部审计工作规划、年度审计计划、审计质量控制、问题整改及队伍建设等重要事项的管理”，提高了内审机构地位，增强了内部审计的权威性，健全了保障内审独立性的领导机制。

1.3 内部审计工作方面

规定了“内部审计机构和内部审计人员不得参与可能影响独立、客观履行审计职责的工作”，从内部审计工作方面提出了独立性的要求，对内审工作独立性设置了约束条件。

1.4 内部审计人员方面

规定了“单位应当保障内部审计机构和内部审计人员依法依规独立履行职责”，并规定内部审计人员因履行职责受到打击报复时，单位党组织、董事会（或者主要负责人）应当及时采取保护措施，对内部审计人员独立性的保护方面提出了新要求。

2 当前高校内审独立性存在的问题

2.1 高校领导对内审独立性认识不足、重视不够

部分高校领导对内审机构的认识仍停留在其作为高校内设机构推进学校工作的层面上。一方面，因对内审职能理解存在偏差，高校领导对内部审计部门与业务主管部门的职责存在划分不清的情况，要求内审机构参与影响独立性的业务活动。内审机构是高校职能部门，高校领导能影响内审人员薪资和晋升。面对高校领导的要求，内审机构及人员出于对自身利益的考虑，往往十分被动。另一方面，部分高校领导没有发展内审机构的动机，把内审机构摆在可有可无的位置，或将内审机构仅视作应对上级检查的工具，对内审机构缺乏足够的重视。

2.2 内审机构缺乏独立性

《教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》（教财〔2015〕2 号）提出要充分保障内部审计机构的独立性，应设置独立内部审计部门。但调查发现，目前高校审计机构基本有以下几种形式：与财务部门合署办公、与法务部门合署办公、与含有内部控制职能部门合署办公、与纪检部门合署办公及设立独立的内部审计机构。我国高校内部审计实际情况与规定的差距较大。高校内审机构隶属财务部门、纪委监察部门或与其他部门合署办公，容易导致内审工作自我检查的内控漏洞，从而弱化内审部门监督职能。同时，部分高校内审机构在级别上属于高校最底层的职能部门，对影响自己薪资和晋升的上级开展审计工作时，其监督和评价难保客观性。在内审工作中，当上级或平级部门不配合时，内审人员也较难开展工作。在审计整改工作中，内部审计机构与人员级别较低，导致审计整改难以推动，拒不整改与虚假整改情况较多，审计结果运用成效不明显。

2.3 内审工作缺乏独立性

审计署令第11 号明确规定了“内部审计机构和内部审计人员不得参与可能影响独立、客观履行审计职责的工作”，但在实际工作中，不少高校一方面内部审计定位不明确，内审机构职责不清晰，业务主管部门监管缺失，本应由业务主管部门履行的监管职责，如合同审核、工程审核等，却由审计代为监管，“以审代管”，监管职责不清。另一方面，针对一些相关事务，高校出于责任与风险分摊或体现决策集体化的考虑，往往要求内审机构派员参加业务决策会议或签署业务决策审批材料，这样将导致3 种结果。一是内部审计职能模糊，内审工作陷入自我检查的内控漏洞，弱化内审机构监督职能，使内部审计人员既当运动员，又当裁判员。二是将各职能监管部门推向审计的对立面，增大审计阻力。三是审计成为审核的“最后一道关口”，易被“集中力量突破”，审计人员承担了较大的风险和压力。

2.4 内审人员缺乏独立性

不少高校内审机构人员曾在财务部门、基建部门工作多年，甚至是临近退休人员，普遍年纪较大，人情关系较为复杂。一方面，在审计中，部分内审人员与被审干部、被审单位关系密切，将审计视为例行公事，流于形式，较难做到公平客观。另一方面，部分内审人员缺乏责任心，抱着“多一事不如少一事”的态度，避开难以整改、复杂问题，没有深入挖掘问题，避重就轻，审计质量欠佳。此外，内审人员的专业胜任能力也影响着内审独立性。工作经验缺乏或专业素养不足的内审人员更容易受到被审计单位因更擅长或熟悉所讨论的事项而带来的外在压力，不能很好地利用审计证据正确作出审计判断，内审独立性很容易被迫瓦解。随着审计“全覆盖”要求的逐步落实，高校内部审计项目逐渐增多，审计内容日益复杂，对内部审计人员专业素质的要求越来越高，且对专业的要求往往不限于工程、会计等，更要求内部审计人员成为既懂工程、会计等传统审计专业知识，又懂计算机、管理、法律等方面专业知识的复合型人才，这需要高校内审人员具有较强的自学意识与自学能力，拓展自身专业面。

3 强化高校内审独立性的策略

3.1 提高领导重视程度，完善内审制度

高校领导要纠正对内审工作的错误认识，转变观念。内审部门不仅是高校内部机构，还是高校经济健康安全运行中的“温度计”“体检表”，防患于未然，实际上是服务于高校健康发展的，是保护高校领导干部的。同时，审计署令第11 号对内审目标有了更高层次的要求，与审计署令第4 号中“进一步加强经济管理和实现经济目标”的内审目标不同，审计署令第11 号中内审目标为“促进单位完善治理、实现目标”。高校内审目前也不仅仅关注经济方面，还关注决策、制度建设与执行、上级部署的执行费等治理层面的问题。在此基础上，高校应依据上级制度不断完善内部审计制度，按照新修订的审计法、审计署令第11 号及地方政府出台的内部审计工作规定要求，一方面健全与优化高校内部运行机制，另一方面进一步明确与优化内部审计职责，完善内部审计制度，加强贯彻落实，使高校内审工作有章可循，聚焦主责主业。

3.2 健全内审机构，提高内审地位

首先，应设置与财务部门或纪委检察部门等分离的独立的内审机构。其次，高校党委应加强对内部审计工作的集中统一领导，单位主要负责人要直接领导内部审计工作。增强内审机构权威性，保证内审机构有较高的校内级别，涉及审计计划确定、审计情况报告、违规事项处理、违法问题移送等重大事项的，应当直接向高校党委报告，实现对被审部门客观公正的监督评价。内审机构级别的提升将直接影响内审工作效果和效率的提升。只有高校内审机构具有独立审计的良好地位，才能保证内审人员具有公平与客观的精神状态，保障其审计范围的广泛性与审计行为不受约束，内部审计活动不受其他部门和个人的干扰，从而提高审计质量。

3.3 理顺职能，规范内审工作范围

内审独立性一大风险因素为“自我检查”，内审人员检查自己以往的工作时会产生“自我检查”的风险， 对工作中存在的错误不再警觉，难以保证其客观性。不少审计制度对“自我检查”风险进行了防控。审计署令第11 号对内审职能的定义为“监督、评价及建议”，相比较2003 年出台的《审计署关于内部审计工作的规定》的定义，增加了“建议”职能，要求审计人员从管理与治理的角度对业务提出建议，而非参与业务流程。2021年10 月23 日新修订的《中华人民共和国审计法》新增的第十四条也规定“审计机关和审计人员不得参加可能影响其依法独立履行审计监督职责的活动，不得干预、插手被审计单位及其相关单位的正常生产经营和管理活动”。

高校应加强对政策的理解，合理把握“确认”与“建议”的区别。推动内部审计职能转型，清理、剥离与审计职能无关的财务审核、工程预算结算审核、采购与招投标审核、合同审核、询价定价等日常各类业务审核工作，理顺高校内审与业务主管部门职责，突出内部审计主责主业，确保审计过程和结果公平客观。内审人员在工作中要敢于亮明态度。一方面，不应参加业务决策会议，即使参加，也应为“列席”，不能是“出席”，不能在有关会议纪要上签字；另一方面，不能在有关业务决策审批材料上签字。

3.4 增加专职人员，提高内审人员专业胜任能力

为了更好地适应高校内审工作的需求，高校应打造一支业务精湛、勤勉尽责的审计人才队伍，实现“以审计精神立身、以创新规范立业、以自身建设立信”。

首先，高校要严格执行国家审计署、地方教育厅及中国内部审计协会等制定颁布的规章制度，结合高校自身内审工作特点，选聘具有任职资格的人员专职执行内审工作。一是要积极引进具有专业洞察力和政治与思想道德素养高的人才。内审人员要有精神上的独立性，即具备公正客观的精神，诚实勤勉地履行自身职责，在审计过程中保持客观公正的态度。二是要合理配置内审人员财会、工程、法律、计算机等专业结构和工龄结构。审计署令第11 号对内部审计人员的资质提出了要求，要求内审人员具备一定的专业技术能力，内审机构负责人也应当具备审计、会计、经济、法律等工作背景。良好的专业素养能帮助内审人员在审计中作出正确审计判断。三是要保持内审人员队伍的稳定性。内审人员队伍不可不切实际地加以精简。审计资源的缺乏一方面影响了审计的质量，另一方面导致内审人员缺乏对职业前景的规划，严重影响其审计独立性。

其次，积极组织内审人员参加岗位培训和后续教育，培养内审人员“活到老，学到老”的思想理念，增强其对审计相关政策的理解力，这样有利于建立健全高校内部审计相关政策，还可搭建内审专家和高校互相交流的平台，交流审计工作经验与心得。

4 结语

增强高校内审工作独立性有助于提高审计质量，揭示高校发展中的薄弱环节和风险隐患，促进高校资金的安全高效使用，这是我国新时代高校内部审计发展的当务之急。作为高校的领导与内审人员，应充分认识高校日趋增长的管理风险，充分发挥内部审计在高校健康安全运转中的“温度计”与“体检表”的作用，依照新规定新制度，通过完善制度、健全机构、理顺职能等方式增强内审独立性，提升内审工作质量，为促进高等教育可持续发展添砖加瓦。