经济学视角下“以工代赈”的作用与发展

徐天吉

[摘    要] “以工代赈”是我国扶贫的一项重要政策，自1984年实施以来，在脱贫攻坚过程中起到了重要作用。在疫情和外部环境存在的不确定性对我国经济的负面影响下，应深入思考“以工代赈”在内涵和机制方面的问题，使“以工代赈”发挥更大的作用。

[关键词] 以工代赈;农村贫困;脱贫攻坚

0      引    言

“以工代赈”，或称“工赈”，是我国脱贫攻坚过程中实施的一项重要政策，指政府投资建设公共基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接赈济的一项扶持政策。“以工代赈”作为一种扶贫政策自20世纪80年代开始实践。在“以工代赈”政策的支持下，农村贫困地区获得了资金和技术支持，完成了许多利国利民的非营利性基础设施建设项目，在增加贫困地区低收入人口的收入、促进贫困地区生活水平提高和经济发展等重要目标上取得了较大的成效。在中共中央、国务院公布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定（2015）》《“十三五”脱贫攻坚规划（2016）》《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见（2018）》以及《关于进一步发挥以工代赈政策作用助力打赢脱贫攻坚战的指导意见（2019）》等一系列中央文件中，“以工代赈”仍具有重要作用，将长期坚持。

2020年是全面建成小康社会之年，是脱贫攻坚决战决胜之年。但随着我国经济面临的不确定性的增加，在新冠肺炎疫情以及国际经济环境变化等因素影响之下，劳动力，特别是贫困地区的劳动力面临的就业压力变大。面对这一情况，截至2020年3月份，国家发展改革委已经累计下发2020年“以工代赈”资金56亿元，相关项目预计可使约30万在新冠肺炎疫情影响下难以出外就业的低收入劳动者就近实现就业。我国对“以工代赈”的实践已经证明，这一政策是行之有效的。在疫情防控常态化和外部环境存在的对我国经济的不确定性负面影响下，应积极探索“以工代赈”的内涵和机制，使“以工代赈”发挥更大的作用。

国内学者从“以工代赈”的特定时期模式和经济学机理等几个方面进行了研究。沈怡婷（2018）基于新中国成立后“以工代赈”相关研究的综述表明，国内学者针对“以工代赈”研究的成果大部分面向“以工代赈”在某一地区的实施情况，以及“以工代赈”对制度的分析上，并随时间推进不断深入发展。孙昌华（2012）选取我国西南地区的几个县作为调查分析目标，通过实证研究探讨了“以工代赈”作为一项扶贫政策的实践结果，认为“以工代赈”的实践在改善低收入群体的收入水平等方面较为有效，而在促进贫困地区经济增长的方面效果不佳，并据此提出相关政策建议。帅传敏、孔祥智（2006）以联合国WFP 援华项目为例，结合西方经济学相关理论，研究认为“以工代赈”的实际运行有效地促进了贫困地区生产生活水平的提高，实现了贫困地区劳动力素质的进步，重点讨论了引进外生性投入对贫困地区经济产生的冲击。此外，牛淑贞（2019）、沈怡婷（2018）、赵宇恒（2014）分别考察了历史上“以工代赈”的产生、发展与运行，为梳理“以工代赈”的历史演进提供了学术资料。

1      传统意义上的“以工代赈”：赈灾为主

在我国历史上，“以工代赈”是封建王朝实施灾民救助的较有成效的方式。赈，即是救济，保障灾民或贫困人口的基本生存。传统意义上的“以工代赈”是指官府或富人通过雇佣灾民做工，兴修住房、城墙、水渠等基础性工程，向灾民提供衣食住处甚至支付酬劳的赈济方式。“以工代赈”已有久远的历史。根据相关研究成果，“以工代赈”创制于西周宣王时期，经过先秦至汉唐时期对其内涵的不断丰富，到两宋及明清时，“以工代赈”快速发展并形成较为规范的制度，成为国家治理的一种工具。

传统意义上的“以工代赈”，其本质是赈灾，目的是维护社会稳定和实现社稷稳固，而非追求资源开发与劳动力技能的提升。封建王朝统治时期，统治者通过“兴工役以助赈”，寓赈于工，能够在某种程度上平息流民、灾民的民怨，促进社会安定，维护政权统治。“工役”的具体形式，多是修筑房屋、道路、城墙或者开挖水渠等建筑项目，大部分属于国家或百姓的“刚需”，这就是说“工役”产生的原因，或是自然灾害摧毁了受灾地区的基础设施而必须重新加以修建，或是即使没有自然灾害冲击也需要进行修筑。这类“刚需型工役”，有时既可以通过无偿的“征夫”即指派百姓参加徭役来进行，也可以通过“以工代赈”将工程建筑作为雇佣贫民或者灾民，通过提供劳动机会实现赈济的形式来完成。同时要注意到，因为传统意义上的“以工代赈”几乎都是进行工程建造，同时在封建统治时期的技术水平限制下，对劳动力技能的要求较低，大部分不需要任何经验与技能，也无须专门培训，可以直接上岗，即使无法参加劳力工作的百姓也可以参与相应的后勤工作，这使得“以工代赈”覆盖的范围与通过向受赈济者提供基本生活物资与金钱这一直接赈济方式的覆盖范围大致相等。但采用“以工代赈”的办法可以通过同一份资源实现赈济和工役的双重目的。传统意义上的“以工代赈”，更重视的是通过巧妙的运筹安排对灾难产生的民生问题进行“补漏”，其出发点并不是为了发展经济。

从某种角度上讲，传统意义上的“以工代赈”具体举措更类似于凯恩斯在其《就业、利息和貨币通论》中描述的自由放任私有企业挖掘政府埋好的“塞满钞票的瓶子”，并且“建造房屋或类似的东西会是更加有意义的办法”的国家干预经济以实现充分就业的政策措施，但此二者应对的问题分别是灾害和经济危机，背景不同。需要注意的是，作为一种赈灾措施的“以工代赈”，较一般直接以实物进行无偿赈济有更大的经济意义：首先是基础设施条件得到改善，通过“以工代赈”，一批有利于农耕和灌溉的生产类基础设施得以完工，在很大程度上促进了相关地区、尤其是灾区的农业生产，利于灾民安置以及日后灾区恢复。其次是节约了资源和成本，不仅完成了救济，而且完成了“刚需性”建设工程，实现了比无偿赈济更好的效果。第三是更好地维持了社会稳定，较快恢复了民众的信心，有利于灾害之后的经济恢复。

2      作为脱贫政策的“以工代赈”

当前我国实施的作为脱贫政策的“以工代赈”，与传统意义上的“以工代赈”存在显著差异。从20世纪80年代开始，我国的扶贫政策目标逐渐转化，由给予贫困地区相应财政补贴的“输血型”，转向重视内生性激励，促进贫困地区自主发展生产和贫困人口自力更生发挥动力的“造血型”，使“以工代賑”逐步成为我国扶贫特别是精准扶贫的重要政策。通过立项向贫困地区注入资金，支持相关设施的建设，当地贫困人口参加项目建设增加收入，成为“以工代赈”实务中主要的实践模式。相关文件指出，“以工代赈”重点支持建设与贫困地区经济发展和农民脱贫致富相关的农村中小型基础设施，包括农田、水利、道路、片区综合开发等工程。1984-2016年，国家发展改革委共安排1 300多亿元用于“以工代赈”;“十三五”以来，国家发展改革委累计安排“以工代赈”资金近300亿元，使得超过100万贫困人口能够参与“以工代赈”项目建设，累计发放劳务报酬30多亿元。“以工代赈”的实践结果表明，这一政策有效地促进了贫困地区基础设施水平的提高，促进了贫困人口自力更生，发挥了较大作用。

作为脱贫政策，“以工代赈”的经济意义较传统意义更大。这是由于政策的目标由救灾变为扶贫，政策的受众范围也随之扩大，这意味着“以工代赈”可以在经济增长方面产生更大的作用。根据新制度经济学和舒尔茨关于人力资本投入的相关理论，外部投入资源能够使贫困地区摆脱水平较低的均衡。作为脱贫政策的“以工代赈”，为缺乏资本的贫困地区带来了投资，贫困地区可以通过其劳动力禀赋，实现地区基础性、综合性的开发，体现了较为丰富的经济意义。

第一，“以工代赈”作为脱贫政策，较为及时地使贫困地区待救助人口获得了一定的酬劳，保障了相关的低收入群体的基本需要，实现了“赈济”的目的。

第二，通过提供短期工作岗位，在一定程度上提高就业水平，有效地促进失业率下降。这一点，对于快速缓解因疫情等因素引起的区域性就业困难和失业率上升较为有效。

第三，通过必要的培训和劳务实践，有效地提升了一部分劳动人口的劳动效率，一定程度上使这些劳动力的人力资本得到提升，使这些劳动人口在日后更容易获得工作，同时减轻了这些劳动人口为提升劳动技能专门寻求培训的费用支出负担。

第四，有效激励了贫困地区的低收入群体，激发其内生性动力，使其由等待被救助变为积极寻求出路，自力更生追求富裕，符合由“输血”变“造血”的国家反贫困战略。

第五，使受助者产生信心，在一定程度上使贫困地区群众对经济产生积极乐观的预期，进而实现贫困地区群众在其他方面的消费支出增加，最终进一步促进贫困地区的经济增长。

第六，通过发展贫困地区的基础设施，为当地在项目完工之后的生产和经济增长提供基础性支持，贫困地区通过“以工代赈”获得的技术支持也将进一步提升地区的生产能力和水平，最终促进贫困地区区域经济的发展。此外，“以工代赈”作为一种政府投资，能够通过有效增加贫困地区对相关要素资源的需求等作用机制促进经济发展，并且根据“乘数效应”理论，通过市场经济机制，可以实现多于初始投资金额的最终效应，更大程度地促进经济发展。

3      当前“以工代赈”运行机制分析

实践证明，我国实施的“以工代赈”，已经在脱贫攻坚方面发挥了作用。不断的实践，尤其是在易地扶贫搬迁安置区配套基础设施建设、生态资源环境的保护与开发等方面的应用，扩充了“以工代赈”的内涵。当前，“以工代赈”资金安排向“三区三州”等深度贫困地区倾斜，重点支持深度贫困县和深度贫困乡村，围绕基本农田、农田水利、乡村道路、小流域治理、草场建设、村容村貌整治等，解决影响脱贫攻坚决战决胜的突出困难。“以工代赈”面向贫困地区，以行政村而非贫困户作为实施对象，将实施内容“项目化”，这种区域式、发包式的运行机制与我国精准扶贫的目标和我国贫困现状相适应。同时按照有关要求，中央将财政涉农资金的统筹整合应用自主权下放到贫困县，把相关项目的审批权限和责任一并赋予目标县，项目资金的绩效水平得到了进一步的提升。

需要注意的是“以工代赈”项目化的相关问题。“以工代赈”的运行机制，是通过扶贫开发项目实现的，在“发包”与“抓包”的过程中会涉及各方关系和利益，因此“以工代赈”项目的立项可能受相关方博弈的影响，改变更为合理的扶贫导向的考量。同时，受到追求效率的目标和政绩考核标准的影响，立项有可能倾向于选择贫困地区中较为“富裕”的村社，以保证项目顺利完成;在雇工方面也可能倾向于选择劳动能力较高而非实际贫困程度更大的群体。

因此，在“以工代赈”的实施过程中，要注意全面研判，统筹布局。国家在把自主权极大程度地下放的同时，要注意全程监督。首先，立项时要因地制宜，应当给予如易地扶贫搬迁安置区配套基础设施建设以及特色生态农业等，根据当地资源环境禀赋设计的项目更多的关注，同时需要特别重视对贫困地区的特色资源加以开发和利用。其次，要注意对相关项目进行全流程上的资金监管，重视资金在审批、发放等各个环节的监察与审计，确保相关资金一分不落地用到实处，严禁滥用、冒用，使资金最大限度地发挥应有的作用，以契合的监管制度促进“以工代赈”运行机制实现效用最大化。此外，还要注意到“以工代赈”的本质在于为贫困地区提供短期性资本与技术支持，难以解决贫困地区本身存在的更深层次的问题。同时，仅凭单项扶贫政策，难以产生全方位的效应，不可能在根源上消除区域贫困的根本原因。“以工代赈”的实践要注意立足贫困地区自身禀赋，可以通过“以工代赈”项目，支持贫困地区因地制宜地发展其特色产业，如特色食品、特色工艺品以及特色旅游等相关产业，并且与包括“消费扶贫”在内的其他扶贫政策措施进行有机结合，积极引入市场机制，进一步形成产业链，使贫困地区的禀赋资源得到更为高效的配置，为贫困地区的经济发展找出“源头活水”，最大程度地促进贫困地区自主开发，实现贫困地区经济的可持续发展。

4      对“以工代赈”发展的进一步思考

“以工代赈”作为一种巧妙的政策措施，在历史上和现实中都实现了其应有的价值，当前我国实施的作为一种扶贫政策的“以工代赈”，大大拓展了传统意义上“以工代赈”的范围和作用。可以预见，随着“以工代赈”的不断实践，这一政策将在未来实现更大的成效。在当前经济环境与经济形势下，尤其是疫情防控常态化和外部环境存在的不确定性对我国经济的负面影响下，应当进一步深入思考这一政策的设计思维、具体内涵和应用范围，从而促进地区经济、乃至全国经济的发展。对于“以工代赈”现存的一些短板，如吸纳的劳动人口素质偏低、劳动力技能不足，受区域发展水平和地域限制、人口流动等因素影响较大之类的问题，有关部门应当积极探索新思路，尝试新办法。可以尝试通过“以工代赈”实现贫困地区特色产业的构建，开发贫困地区特色产品与服务，积极构建相关产业链，实现贫困地区的内生性发展。同时，应积极促进“以工代赈”在“中国制造”“新基建”与“高质量发展”等国家战略实践当中发挥作用。此外，“以工代赈”的具体实践内容，可以在基础设施建设的基础上进行拓展，其他社会保障任务在制度安排方面可以借鉴“以工代赈”的设计思路。应全方位、多角度发掘“以工代赈”的价值，在实现“以工代赈”社会效益的基础上，进一步扩大这一政策的经济效益。

主要参考文献

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