基层行政事业单位内部控制制度建设的思考

侯明英

[摘    要] 《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求全面推进行政事业单位内部控制建设。然而，现实中基层行政事业单位要么没有建立内部控制制度，要么流于形式。根据内部控制制度建设的适应性原则，内部控制制度建立必须是以各行政事业单位内部人员为主导，在各单位一把手领导下，抓建设、抓落实，并强化财政、审计和纪检机关的外部监督。

[关键词] 基层行政事业单位;内部控制制度;制度建设

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 15. 013

[中图分类号] F239.45    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2020）15- 0030- 02

0      前    言

2018年6月，市财政局下发了开展行政事业单位内部控制建设督导评价工作的通知（以下简称“通知”），开展本单位内部控制体系建设自我评价工作，自此财务人员才开始正式把内部控制这一重大制度报告给单位领导，内部控制的建立才算正式进入了领导视野。笔者从基层工作的角度对内部控制制度的建立进行探讨。

1      基层行政事业单位内部控制制度建设的现实审视

由于当时通知中提出可以聘請社会中介机构完成此项工作，一些行政事业单位把这个自己都没有理清头绪的任务交给了对行政事业运行程序非常不熟悉的中介机构去完成。由于笔者以前在会计师事务所执业，是注册会计师，熟悉企业和行政事业单位的相关政策，中介机构希望笔者能提出指导意见。这时一家行政单位发给笔者一份由中介机构编制好的内部控制评价表，笔者没有看实质内容，反问了联系人几个问题：①该单位确实没有建立内部控制制度;②中介机构对该单位的运行程序确实不熟悉，几千元的收费，中介机构也不可能耗费太多的人力和财力去实地考察;③中介机构闭门造车编制的内部控制建设自评得分表，递交给市财政局，将来市审计、纪委监察部门来检查，到时候该如何解释，毕竟制度是白纸黑字写在那里的。

鉴于以上情况，笔者当时向领导建议，坚决不请人做这华而不实的内部控制建设自评。尽管领导多次说请一家中介来做，笔者都按兵不动，因为笔者害怕将来被“请君入瓮”。笔者身边还有一家大的行政单位，打算列支预算几十万元，聘请青岛的一家机构来实地考察单位的运行程序和业务内容，开发相关的内部控制流程。由于2018年底行政单位之间的合并改革，这件事也没有做成。

这就是诸多基层行政事业单位内部控制建设的实际情况：单位对内部控制建立的重视程度普遍不够，大多数单位要么没有建立内部控制制度或即使已经按照上级要求建立了内部控制制度，建设的的也相当不完善，即使部分单位建立了内部控制制度，也没有覆盖到单位的全部业务和业务的所有环节，有形资产管理混乱，资产实际状况与账簿记录严重不符，单位业务内部分工不明确，没有做到不相容职务的分离和互相牵制，内部监督虚弱或流于形式，好多事情仅仅是表面上的民主。

2      基层行政事业单位内部控制建设的实质

根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号，以下简称《单位内部控制规范》）和《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号，以下简称《指导意见》）等文件的指导思想，内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控，是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是组织目标实现的长效保障机制，其目标是合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。

根据单位内部控制建立和实施应当遵循的适应性原则要求，内部控制的建立与实施应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善，不能千篇一律形式化。这就是说内部控制制度必须是由熟悉本单位管理程序和业务流程的人员建立，是全局性的任务，是根据内、外部环境的变化而变化的，是需要不断调整、修订的。单靠中介机构编制的内控制度是落不了地、开不了花、结不了果的。一个好的财务人员从一个行业跳槽到另一个完全不相关的行业去，必须有一定的时间去熟悉新行业的一系列流程才能做好工作。

3      基层行政事业单位内部控制建设的出路

《指导意见》的总体目标中提到，2020年，基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系，更好发挥内部控制在提升内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用。

因此，内部控制制度是必须建立的，也只能由各行政事业单位的内部人员来建立。这样就要先统一思想，明确各单位一把手是制定内部控制制度的总负责人，单位应当根据自身的业务性质、业务范围、管理架构，按照决策、执行、监督相互分离、相互制衡的要求，科学设置内设机构、管理层级、岗位职责权限、权力运行规程，切实做到分事行权、分岗设权、分级授权，并定期轮岗。各单位各科室分解梳理各自的业务流程，明确业务环节，分析风险隐患，完善风险评估机制，制定风险应对策略。制定符合本单位实际情况的内部控制制度，在这一过程中不需要千篇一律，应该允许小的单位灵活变通。

制度制定好了，下一步就是抓落实。仍然要明确各单位一把手负责总抓，设置内部控制职能部门或者确定负责内部控制建设和实施工作的牵头部门，制订工作方案，明确工作分工，配备工作人员，健全工作机制，充分利用信息化手段，组织、推动本单位内部控制建设和落实。

引入外部监督机制，各级财政部门应加强对各单位内部控制建立与实施情况的监督检查，公开监督检查结果，并将监督检查结果、内部控制自我评价情况作为安排财政预算、实施预算绩效评价与中期财政规划的参考依据。各级审计部门在开展各单位例行审计工作和主要领导人离任审计工作中要把内部控制的建立和实施作为量化评分的依据之一。纪拾监察部门在例行巡视和回头看工作中，也要检查被巡视单位内部控制的建立和实施情况，并对被巡视单位内部控制制度的有效性做穿行测试。

4      结    语

制度是组织，落实是行动，监督是压力，三者共同促进基层行政事业单位内部控制制度的有效实施。

主要参考文献

[1]田园. 事业单位内部控制制度存在的问题及对策探讨[J]. 财会学习，2019（11）：238，240.

[2]吴洁贞.论行政事业单位内部控制制度的建设[J].中国集体经济，2019（15）.

[3]齐英梅.浅析基层行政事业单位内部控制制度架构完善[J].中国市场，2019（13）.

[4]刘莉.加强事业单位内部控制制度建设的必要性[J].当代会计，2019（9）.

[5]刘小红.浅析基层行政事业单位内部控制制度建设[J].现代经济信息，2019（12）.