浅议公立医院采购内部控制制度建设

徐凌

[摘    要] 为确保经济活动合法合规，控制业务风险和经营风险，提高医院运营效率，公立医院应按照建立现代医院管理制度和行政事业单位内部控制的要求，加强采购内部控制制度建设，通过开展规范、高效的采购活动，采购到符合需求、性价比高的货物与服务，获得水平高、能力强、服务优的供应商。文章从内部控制建设的角度，对医院采购管理工作提出建议。

[关键词] 公立医院;内部控制;采购管理

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 15. 017

[中圖分类号] R197.32    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2020）15- 0038- 03

0      前    言

面对日益复杂的市场环境、日新月异的技术发展和不断完善的监管环境，一旦医院采购活动内部控制制度设计不合理、执行不规范，不仅会导致采购成本上升，而且容易引发违纪违规违法行为。为确保经济活动合法合规，控制业务风险和经营风险，提高医院运营效率，公立医院应按照建立现代医院管理制度和行政事业单位内部控制的要求，加强采购内部控制制度建设，通过开展规范、高效的采购活动，采购到符合需求、性价比高的货物、服务，获得水平高、能力强、服务优的供应商。由于药品、医用耗材通常纳入地区集中采购管理，与一般货物、服务采购方式不同，本文仅讨论公立医院除药品、医用耗材之外的采购项目的内部控制。

1      当前医院采购活动存在的主要问题

1.1   采购管理体系不健全

医院采购范围包括医院设备、信息、低值易耗品、物业服务、零星维修、基本建设等方面，是保障医院安全有序运行的基础。而医院采购权限往往分散在药学、医学工程、总务后勤、基本建设、信息等管理部门，管理部门既当“裁判员”，又当“运动员”，难以实现不相容岗位相分离。

1.2   采购管理预期不合理

一方面，需求部门对采购事项希望尽快到位、产生效益，而规范的采购程序需要一定的工作周期，往往达不到效率要求，因此对采购时间多有诟病;另一方面，采购部门对价格因素关注过多，低价成为采购决策的首要选择，忽视采购需求对应的品质要求，看似节约成本，实则可能无法满足工作需要，反而影响业务开展。

1.3   采购事项决策不科学

以设备采购为例，在事前需求提请和设备论证中，临床科室往往站在科室角度，侧重短期效益多，着眼长远规划少，有的设备档次定位不准，有的新技术应用尚未成熟就匆忙上马，由于专业较复杂，管理部门无法面面俱到，论证不充分，参数编制不合理，决策的科学性不高，影响采购进度和采购效果。

1.4   采购程序不规范

由于采购专业化程度较高，临床科室和管理部门难以对采购需求进行规范描述，往往选择较熟悉的供应商代为编制采购需求计划，为采购需求出现倾向性埋下隐患。

采购代理机构出于经济利益考虑，在招标文件制作中往往掺杂采购人或其他利益因素，采购文件制作不规范，供应商资质审核不严，采购过程执行不力，采购档案制作不善，引发质疑、投诉。

采购方式选用不当，未合理选择采购方式，也是造成采购效率低下的原因之一。

1.5   采购专业化程度不高

由于采购类别多，采购人员很难全面掌握采购项目的市场动态、价格信息等要素。

对内部各部门采购项目管理、财务管理、运行管理的要求不高，往往就采购而采购，缺乏采购实施与采购后运行管理相结合的系统思维，造成采购后运行管理中的困难。例如：在食堂食材采购中，对食材价格结算标准是按照市场采集价还是固定价格确定，取决于食堂运行管理要求，在采购需求文件中应与结算方案一并考虑后予以明确。

1.6   采购监管不到位

对采购代理机构的监管不到位，由于代理机构准入门槛降低，医院对代理机构专业化程度缺乏事前考核。

对供应商监管不到位，由于采购人、采购代理机构不得将供应商的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素，对投标人实行差别待遇或者歧视待遇[1]，供应商准入门槛降低，供应商服务能力、信誉等评判难度加大。

1.7   采购信息化建设滞后

由于采购涉及范围广、参与科室多、需求冲突多，在信息系统建设中主要考虑采购流程设计，与其他管理系统整合较少，难以有效利用其他系统数据。

2      医院采购内部控制制度建设

单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果[2]。作为内部控制的重要组成部分，采购管理的目标与医院内部控制目标一致。

2.1   设立集中统一的采购机构

在医院成立采购工作领导小组，由院领导、部门负责人作为成员，负责统一领导和管理医院采购工作，确保医院采购工作遵守国家法律、法规，遵循公开透明、公平竞争、公正原则和诚实信用原则。

设立采购管理办公室，将原由各部门分散管理的采购权限，集中统一至采购管理办公室，负责医院采购执行以及日常组织协调工作。

原分散采购部门改为采购归口管理部门，负责采购项目的立项论证、预算审核、技术标准确定、技术性文件和合同拟订等工作，实现采购环节不相容岗位相互分离。

财务、审计和监察部门组成监督部门，负责对采购全过程进行监督，包括预算编制、内部审计、调查处理、参与验收等。

设置集中采购机构，有利于实现管采分离、相互监督，有效防止舞弊行为，防范廉政风险;有利于明确科室职责，有效提升采购质量和采购效率，降低采购风险;有利于将分散的采购权力进行整合，形成采购合力，统一采购制度和流程，加强风险管控，节约采购成本;有利于建立一支熟悉法律知识、业务知识和采购规律的专业化采购招标队伍。

2.2   制定统一规范的采购制度

结合《政府采购法》《招标投标法》以及地方政府、行业部门相关采购招标目录和限额标准，制定符合医院实际的采购管理制度，做到“应采尽采”“凡进必采”。

为提高采购效率，应在合规的前提下，实行授权审批制，将医院采购权限合理划分。对年度预算金额较低的项目，由归口管理部门内部议价，确定供应商;对金额超过地方或行业部门标准的，由集中采购机构组织采购;对介于两者之间的，由医院自行采购或委托招标代理机构采购。

2.3   完善采购预算编制方法

加强采购预算和计划管理，提高编报与执行采购预算、实施计划的系统性、准确性、及时性和严肃性[3]，集中汇总采购，压缩采购批次，降低采购成本。

各采购归口部门根据医院年度预算（含年初预算安排、年度预算追加、调整）计划批复的采购预算，組织采购申请部门做好采购执行工作。未纳入年度采购预算的采购项目原则上不予受理。

加强对采购结果的绩效评价，有利于分析采购中存在不足之处，提出改进建议及措施，不断完善采购工作，提高采购水平。

2.4   严格执行规范的采购程序

采购归口部门负责准备招标文件，采购管理办公室负责招标文件的复核，重点审核采购文件是否存在以下问题：以特有企业资质、技术商务条款或专业授权证明作为投标适合条件;指定品牌或供应商;以单一品牌产品特有的技术指标或专有技术作为重要的技术要求;不利于公平竞争的区域限制或者行业限制等。

建立采购代理机构遴选制度。对具备相应资质的采购代理机构采取抽签或其他方式进行遴选，避免长期指定某家采购代理机构代理采购，也有利于采购代理机构开展专业服务竞争。

选择合适的采购方式。按照采购资金性质、类别和预算金额，针对不同项目选择不同方式，提高采购效率。

2.5   加强专业化采购队伍建设

通过查询资产管理系统数据、委托第三方开展市场价格采集、行业协会发布报告、政策文件、同行交流等形式，分项目类别建立健全项目信息库。

完善集中采购部门采购人员与需求和管理部门的“业采融合”，即临床科室、职能部门了解采购的有关基本要求、基础规则，采购人员了解临床科室、职能部门对采购项目的管理要求，将其纳入采购文件中，在采购同时确定后续管理方式，保证采购结果可使用，提高管理效率，降低管理风险。

以医院常见的总务服务采购为例，在日常维修服务采购时，常以服务清单作为需求，但由于难以涵盖全部服务，可考虑按照“服务清单+工时”的方式报价，便于清单外项目管理。

加强采购人员专业培训，培养专业采购人才，提高对采购过程的管控能力，通过采购发现合格供应商。

2.6   完善采购招标监管制度

完善采购代理机构评价制度。从采购文件质量、组织管理、档案制作、响应时间、质疑投诉等维度进行综合评分，对综合评分靠后的机构予以暂停乃至除名。

完善经济合同管理制度。与供应商在规定时限内按照采购文件主要条款签订经济合同。对超期签订的合同，应严格审核合同事项是否与采购文件一致。

完善采购项目验收制度。验收人员对中标或者成交供应商提供的货物、工程或服务按照采购文件、投标文件、采购合同进行核对、验查，并在验收报告上签署验收意见。对未能通过验收的，按合同约定及相关规定处理。

完善供应商评价制度。与供应商签订廉政风险承诺书，建立供应商“黑名单”制，对在采购、合同履行等过程中，存在恶意竞争、低价冲标，提供虚假文件等资料，或采用勾结、贿赂工作人员等不法手段侵害医院权益的，纳入“黑名单”管理，及时依法解除合同，不再合作。

完善内部审计制度。以风险为导向、以控制为主线、以增值为目标，对采购事项内部控制制度的设计和运行情况进行审查和评价，监督采购流程与结果。

2.7   建设采购招标信息系统

将采购招标功能嵌入HRP系统中，并与预算管理、供应商管理、库存物资管理、合同管理、往来管理等模块进行关联，及时掌握采购进度，建立供应商信息数据库，强化供应商管理。

3      结    语

医院采购是医院的一项重要经济活动，管理风险与廉政风险较高，易引发不良事件，影响医院经营和安全。医院应建立健全医院采购内部控制制度，严格保障制度有效执行，保障采购规范化、专业化管理，确保医院采购目标的实现。

主要参考文献

[1]财政部.政府采购货物和服务招标投标管理办法[S].2004.

[2]财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）[S].2014.

[3]财政部.财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见[Z].2016.