浅析政府投资基金运行问题及研究对策

陈昱润 高帅兵

[摘 要]近年来，我国政府投资基金发展迅速，制度日益完善，作用也日渐凸显，为我国经济发展带来了很大益处。但是，各地政府投资基金在运行过程中仍然存在许多问题，制约了基金稳定发展，对我国经济发展有很大影响。因此，本文以问题为导向，坚持从实际出发，深刻剖析了我国政府投资基金面临的问题，并提出相应对策方案。

[关键词]政府投资基金;经济;发展

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.24.057

[中图分类号]F832.48;F276.3[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2019）24-0-02

1     政府投资基金基本现状

1.1   发展概况

20世纪80年代初，在改革开放初期，我国政府投资基金开始起步，后续10年间，各地政府开始借鉴国外先进经验，开启了我国产业投资政策的探索道路。1995年，国家计委首次对“产业投资基金”进行定义。在此后的时间里，逐步对产业投资基金进行试点探索，规范化运行，直到2011年后全面推行发展。2015年，政府引导基金根据颁布的《政府投资基金暂行管理办法》，改名为政府投资基金。近5年来，从政府引导基金逐步扩大规模、逐渐增强引导作用、愈加完善的运作模式等方面，较之前来看，都有了长足发展。

1.2   政府投资基金发展速度较快

如图1所示，中国政府基金设立数量逐年增多，2014年，我国政府引导基金数量仅200余支，但在2015-2016年，引导基金数量急速增长至1 000支以上，增速达90%以上。近年来，虽然我国基金数量增速有所减缓，但总体仍处于增长阶段，截至2018年底，国内共成立1 500余支政府引导基金。随着我国经济发展，政府投资基金的数量也大幅增加，说明政府投资基金在我国经济经发展中起着重要作用，通过数据可以预测，我国政府投资基金的数量在未来几年里仍会有所增加，但增加速度会逐渐降低。

1.3   政府投资基金运行模式多样化

政府投资基金采用市场化运作方式，政府部门不直接参与投资基金的日常经营管理和投资决策。各出资方以“利益共享，风险共担”为原则进行损益分担。主要有5种运作模式，分别是参股、跟进投资、风险补助、投资担保和融资担保。

1.3.1   參股

参股也叫阶段参股，目前是引导基金的主要运作模式，指政府引导基金作为母基金按事先约定的条件和规定的期限，向子基金或具体企业、项目进行股权投资，并在约定的时间内退出。以发起设立新的创业风险投资机构（即子基金）来引导社会资本进行投资，从而扩大投资总量为主要目的。在此过程中，创业风险投资机构（即子基金）的日常管理不归母基金管控，政府引导基金以“参股不控股”为原则参股创业风险投资机构，参股比例不超过全部股份的20%～30%，且不能成为第一大股东。

1.3.2   跟进投资

跟进投资指政府投资基金通过与创业风险投资机构（即子基金）共同向社会需要发展的或政府重点扶持的产业领域的创业企业进行投资，以此降低子基金的投资风险。通常情况下低于子基金投资总额的30%～50%，是母基金可向该目标企业进行投资的额度。子基金在母基金的委托下对其投资所获股权进行管理，委托期间所产生的管理费和效益奖励将由母基金按照投资收益的一定比例向子基金提供。

1.3.3   风险补助

风险补助指母基金为了增强子基金抵御风险的能力，降低投资风险，对已投资创业初期的中小型科技企业的子基金给予一定补助，该补助一般是在子基金已经投资完成后自行向母基金申请的。

1.3.4   投资保障

投资保障指子基金对正在进行高新技术研发且有投资潜力但有一定风险的初创期科技型中小企业进行投资的同时，母基金为解决子基金的风险顾虑问题而对该企业再给予二次补助。这对于科技企业孵化器等中小型创业风险投资机构非常适用。

1.3.5    融资担保

融资担保是政府投资基金在对创投企业进行投资前，对信用度进行调查，对信用度较高的企业，以融资担保的方式，支持其通过债权融资提高投资能力。但由于我国信用体系不健全，融资担保模式在实践中并不常用。

2     政府投资基金现存问题

2.1   基金使用效率低下

近年来，中国政府投资基金发展迅速，有数十亿资金涌入，但从运营结果来看，使用效率尚未达到预期。这主要是因为地方政府投资基金普遍将大部分份额投资在本地，但许多本地工业和金融环境不足以支持这么大的基金规模。此外，政府投资基金存在分布不均匀的情况，我国大部分投资资金分布在东南沿海及华北华东等经济发达城市，亟须政府投资基金注入以激活市场的西南、西北等欠发达地区较少。由此造成供给与需求互不匹配，政府投资基金的使用效率低下。

2.2   管理制度混乱

目前，我国政府投资基金的管理制度依旧不完善。在同一政府投资基金管理单位，不同部门职能重复、管理交叉现象仍然存在，造成各部门职能不清，日常工作互相推诿，出了问题互相推卸责任的状况。此外，还会造成决策周期过长、基金使用效率低下等问题，同时，在基金如何实现统筹管理、统一考核、协同推进等方面也会对各地政府造成不小的困难。

2.3   投资基金落地困难

在政府投资基金运作过程中，政府除了面临不可避免的市场风险外，还将面临更加复杂的运作模式风险。我国政府投资基金的大部分运作模式是基金托管人委托专业机构进行监管 在这种模式下，逆向选择和道德风险无法消除，但政策目标与利润目标之间的冲突放大了这种运作模式所固有的风险。双方都有不同的侧重点。如果政府占主导地位，就会削弱社会资本的盈利能力，无法充分调动社会资本的积极性，各级政府设立的产业投资基金最终无法落地;如果社会资本占主导地位，财政资金安全和资金政策目标实现必然会受影响。

3     政府投资基金对策探析

3.1   统筹协调投资方向

有效整合社会资源，实现政策目标是政府投资基金的主要目的，目标实现离不开不同投资机构及多个管理部门的协同配合，单单依靠某个部门是行不通的。为提高政府投资基金运作效率，要建立完善的统筹协调机制，避免资金使用过于碎片化。统筹协调投资方向，针对有发展潜力的企业进行投资，不得拘泥于“肥水不流外人田”，避免近水楼台先得月，提高政府投资基金的使用效率。

3.2   因地制宜规划投资

目前，同质化现象在各地政府投资基金中屡见不鲜。例如，国家要重点扶持某个行业或领域，各地政府投资基金就会将资金纷纷投放该行业或领域，而有些地方根本不具备发展该行业或领域的条件，不合理地投放资金只会导致使用效率低下。要想解决这个问题，必须根据当地的条件制定发展战略。政府投资基金政策目标的确立应着眼于地方产业结构和产业优势。不仅如此，后期包括管理团队选择、运营模式设计、管理机制制定、投资领域限定等，都应根据目标进行投资规划。同时，当地特殊金融环境、相关财政税收政策等客观因素也应在统筹考虑的范围，通过各方面各行业所形成的合力实现既定目标。

3.3   加大市场化管理

目前，仍有许多政府投资基金管理采用行政管理方式，市场化程度不高。许多基金都设立了管理委员会（理事会）。由于涉及部门较多，制定相关决策等均要协调各部门的利益，资金运行效率低下，同时市场化程度也比较低。因此，政府应简政放权，提高政府投资基金的市场化程度，灵活使用多种管理模式，特殊问题特殊处理，形成单线、垂直的管理機制，缩短决策周期，提高决策效率，加快政府投资基金切实落地。

4     结 语

在全面深化改革和转变政府职能的新形势下，政府投资基金的发展与改革对国家经济发展至关重要，应大力完善我国政府投资基金管理制度，统筹协调各地政府基金投放比例，加快政府投资基金管理部门内部改革，简政放权，提高市场参与度，因地制宜，灵活投资，提高政府投资基金使用效率。同时，可利用财政资金的杠杆作用，对社会资本投向进行有效引导，形成合力推动产业转型升级。

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